Uno de los principales obstáculos para el desarrollo de los países de A. Latina reside en la fragilidad de sus sistemas democráticos; sistemas que en la mayoría de los casos fueron diseñados e implementados por élites intelectuales y económicas que difícilmente han compartido la suerte de la mayoría de la población del continente. Ciertamente, durante el S.XX se produjeron avances importantes en materia de reivindicaciones sociales como los procesos que dieron como resultado la reforma agraria, leyes de seguro obrero obligatorio, acceso a salud pública, educación gratuita, entre otros. En la mayoría de los casos los procesos revolucionarios fueron soporte directo o indirecto de tales conquistas y agudizaron también la presión externa sobre los países de A. Latina, especialmente de Estados Unidos. La década de los setenta en general se caracterizó por la instauración de dictaduras que dejaron profundas huellas en la región y cuyos efectos aún están presentes. Las reformas al Estado emprendidas al amparo de la modernización preconizada por la liberalización del comercio han creado las condiciones de pobreza y desigualdad casi similares a las de inicio del S. XX. En la actual situación uno de los obstáculos que enfrentan los países del continente radica en el hecho de que las instituciones políticas suelen no ser capaces de adoptar y aplicar decisiones en función del interés común. Por consiguiente, los bienes públicos como la seguridad y el estado de derecho y los bienes y servicios básicos como educación, salud y el acceso al agua potable o a los océanos y a la tierra, no se brindan en cantidad y calidad suficientes y a menudo no llegan a quienes más los necesitan. La carencia de seguridad, protección legal y otros bienes públicos se traduce en altos costos sociales. En este contexto, los “beneficios” de la integración regional no se emplean en bien de todos, sino en beneficio de un pequeño grupo lo que profundiza la concentración de la riqueza y los ingresos. Asimismo, la creación, provisión y aplicación del conocimiento, un factor cada vez más importante del desarrollo se ven disminuidas por la debilidad de las instituciones públicas. Estas consideraciones son válidas para la mayoría de los países de América Latina. Pareciera que una de las constataciones más graves es que países de la región parecen estar mal preparados para enfrentar la transformación estructural de una economía basada en los recursos a una basada en el conocimiento. El actual modelo ha privilegiado la productividad por la educación y la capacitación para perfilar una mano de obra calificada, pero cautiva de una agenda que no le es propia. El crecimiento económico no ha contribuido a paliar la concentración del ingreso. La promesa de la democracia para traer el bien común y las expectativas que se generaron en torno de esta no trajo los frutos esperados y menos aún la liberalización comercial. La brecha entre quienes tienen acceso al éxito del modelo es cada vez más amplia con quienes precisamente lo sostienen, que es la mayoría de la población.

De esta forma, no basta con asegurar que los pueblos de A. Latina han sido incompetentes a la hora de asumir los desafíos de la globalización, sino que el tema presenta complejidades que van más allá de sus capacidades de organización productiva. La apertura de los mercados a la competencia mundial en las décadas de 1980 y 1990 ha elevado la dependencia de los recursos naturales o de manufacturas. El costo social y económico de la apertura ha sido más alto de lo necesario y sus beneficios menores a los previstos.

Las demandas de las organizaciones y movimientos sociales ponen de relieve lo que se ha convertido en un leitmotiv del debate acerca del desarrollo en América Latina: existe una necesidad urgente de reformas profundas que no sólo se relacionan con habilidades para participar en el mercado internacional o nuevos tratos entre los gobiernos y las demandas ciudadanas. No obstante, sería poco razonable sostener que la región no ha experimentado un cambio profundo, en términos tanto económicos como políticos. Hay desarrollo, pero su curso difiere mucho del previsto por los expertos internacionales. Cuando los gobiernos, incluidos aquellos que impulsan reformas más profundas y sistemáticas se topan con importantes obstáculos a los cambios, tienden a concentrarse en proyectos de gran visibilidad con la esperanza de que al mejorar la gestión pública en un pequeño número de casos haya efectos secundarios positivos en muchos otros. Algunas de las “islas de modernidad” resultantes se han convertido en referentes de innovación a nivel internacional como es el caso de Chile. Sin embargo, lograr que las reformas sean sustentables a largo plazo y promover la difusión a mayor escala de los cambios ha resultado extremadamente difícil. Por lo tanto, cabe preguntarse ¿Cómo se puede garantizar esa sostenibilidad y ampliar el alcance de los avances? ¿Pero esta pregunta es pertinente en la situación actual? Para responder a estas preguntas, es preciso considerar el papel que desempeñan las instituciones políticas y administrativas existentes en la definición y aplicación de las estrategias de desarrollo. Tanto las autoridades políticas como los organismos internacionales deben comprender que la marginación, la exclusión y la pobreza, más que las falencias de ciertos tipos de desarrollo, son rasgos sistémicos en muchos países de A. Latina.

¿Qué significa gobernanza en América Latina?

Buena gobernanza, ¿De Quién y para Quiénes?

El Banco Mundial introdujo la noción de buena gobernanza a fines de la década de 1980 con el objeto de dejar en claro que para alcanzar un crecimiento liderado por el mercado es preciso contar, principalmente a nivel nacional, con una regulación pública transparente y servicios públicos que funcionen con eficiencia.

Desde su particular perspectiva, la desregulación, la privatización y la reducción del Estado son los puntales de tal noción. El concepto sirvió de orientación para las reformas del Estado y de la cooperación para el desarrollo en el proceso de ajuste estructural. Desde entonces, se ha transformado en un punto de referencia para la reforma institucional. Aunque otros organismos internacionales tienen carteras de proyectos y perspectivas diferentes sobre ciertos aspectos clave de la relación entre Estado y sociedad, puede sostenerse que el concepto de gobernanza del Banco Mundial es una visión básica compartida por la mayor parte de las organizaciones internacionales, lo que resulta paradójico, porque los ajustes estructurales y la nueva economía de mercado asentaron la bases de la pobreza y la injusticia que se pretendía combatir. A mayor liberalización económica mayor exclusión y explotación de los países en desarrollo, aunque este fenómenos no puede ser identificado exclusivamente con el Sur porque se manifiesta también en el Norte.

Las organizaciones y movimientos sociales han comprendido que la presencia de instituciones políticas democráticas y legítimas, una administración pública eficiente y responsable, la vigencia del estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y una eficaz regulación pública de los mercados constituyen la base para alcanzar un desarrollo sostenible. El Banco Mundial comprende la gobernanza sólo dentro de su mandato dejando al margen, por ejemplo, la reforma de instituciones políticas clave como los parlamentos o los regímenes electorales o los efectos sociales y externalidades negativas consecuencias directas del modelo neoliberal y detonante de la injusta situación actual. Nuevamente resulta contradictorio que sea le propio Banco ha dejado cada vez más en claro que si las instituciones y los agentes políticos clave no están orientados al interés común no habrá buena gobernanza. Desde mediados del decenio de 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha adoptado un enfoque algo diferente de la gobernanza, que hace hincapié en la importancia de los procesos de participación política y de las organizaciones de la sociedad civil que pueden hacerse escuchar, y destaca el papel del Estado en la promoción de un desarrollo humano y no sólo económico. En esta perspectiva el PNUD ha identificado cuatro dimensiones de la gobernanza:

• Gobernanza económica: un orden económico de mercado, competitivo y no discriminatorio, que favorece el crecimiento económico.

• Gobernanza política: instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas, pluralistas y accesibles

• Gobernanza administrativa: una administración pública eficiente, transparente, independiente y responsable.

• Gobernanza sistémica: instituciones sociales que protegen los valores culturales y religiosos, contribuyen a garantizar la libertad y la seguridad, y promueven la igualdad de oportunidades para el ejercicio de las capacidades personales.

Mientras que las primeras tres dimensiones constituyen la estructura formal y organizativa de la toma de decisiones en el Estado moderno, la cuarta pone de relieve que el Estado se inserta en un contexto más amplio de orden social. Sin embargo, poner en práctica este enfoque ha resultado extremadamente difícil.Los organismos internacionales y las organizaciones de la sociedad civil en los países del tercer mundo han tenido problemas para promover la buena gobernanza ante los gobiernos. En la mayoría de los casos, estos se muestran dispuestos a modernizar instituciones concretas, pero son más reacios a replantear el funcionamiento, tradicional y elitista, del proceso político en sí. Por lo tanto, lo que ha predominado son reformas aisladas, desconectadas de la situación, aspiraciones y reivindicaciones de la mayoría de la población y de este modo los efectos han sido escasos respecto de gobernanza general de los países.

El debate que han sostenido las organizaciones de la sociedad civil ha tomado distancia del concepto de gobernanza aduciendo que dicho enfoque: - asigna demasiada importancia a la reducción del Estado y a la austeridad fiscal y deja de lado los temas fundamentales de regulación insuficiente y debilidad del sector público; - se ocupa casi exclusivamente de las fallas de las instituciones en materia de gobernanza y no tiene en cuenta la función real que ellas cumplen (incluso las “malas” instituciones); - se concentra en el funcionamiento interno de algunas instituciones públicas, deja de lado otras y desestima el contexto en que están insertas las instituciones; - por lo tanto, no contempla la propensión y capacidad de los sistemas políticos existentes para adaptarse a las condiciones cambiantes del entorno, sobre la base de una perspectiva fundada en el bien común; - en consecuencia, no explica cabalmente qué agentes de la sociedad pueden influir en la promoción o el bloqueo de las reformas en materia de gobernanza y no tiene una concepción de gestión estratégica del proceso, y - por último, crea expectativas exageradas, al poner de relieve las ventajas de las reformas y sugerir un progreso lineal, omitiendo el costo del ajuste y los riesgos inherentes al cambio institucional.

Es en este contexto y no en la ideologización de las funciones del Banco Mundial en que se han centrado las críticas han estado dirigidas sobre todo al Banco Mundial, cuya reacción se ha orientado en parte a ampliar los objetivos y adoptar una posición más política, y en parte a perfilar mejor los criterios y a integrar a otras organizaciones como agentes complementarios. Sobre todo mediante el Marco Integral de Desarrollo y los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, el Banco apunta a poner a las reformas en un contexto más amplio de crecimiento económico en beneficio de los pobres. Queda por verse si estos instrumentos darán o no lugar a un cambio de perspectiva respecto a aspectos clave de la gobernanza. Lo curioso en esta especie de reforma del Banco Mundial es que sus mismas recomendaciones son las que bloquean los accesos de los pobres al desarrollo y al mismo tiempo crea condiciones para preguntarle a los pobres cómo viven los efectos de su noción de gobernanza. De este modo, los organismos internacionales, en el combate contra el hambre y la pobreza, han ido generando cada vez más políticas para pobres, asistencialitas y dependientes, pero acordes con la normativa del Banco.

Competitividad

Junto a la gobernanza apareció la noción de competitividad. Con la globalización se creó la sensación de que sólo lo que era competitivo era apto para participar en el nuevo modelo. Esta noción de competitividad surgió del Instituto Alemán de Desarrollo en la década de 1990, para contribuir a una mejor comprensión de los desafíos que planteaba la globalización en materia de desarrollo económico, competencia y organización empresarial. Este concepto, que se nutre de hallazgos de la CEPAL y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), sintetiza los debates acerca de los conglomerados (clusters) y distritos industriales, la economía de la innovación, las redes, los enfoques neo estructuralistas del Estado y la nueva economía institucional, entre otros. El tema fundamental no es el de definir si lo que se debe fortalecer es el Estado o el mercado, sino la manera en la que ambos pueden interactuar para combinar sus fortalezas y superar sus debilidades sin cambiar la lógica general de la economía de libre mercado. En la competitividad puede distinguirse cuatro niveles de interacción: - el nivel meta engloba valores orientados al desarrollo, consenso social acerca de la necesidad y las condiciones del desarrollo orientado al mercado, y la capacidad del sistema político para elaborar concepciones y directrices en materia de desarrollo; - el nivel macro se refiere a un marco macroeconómico y macro político estable y a modelos normativos generales que permitan el correcto funcionamiento de los mercados de factores, materias primas y capital (políticas fiscales sólidas, una política cambiaria favorable al mercado, regímenes de inversión abiertos); - el nivel meso abarca instituciones sectoriales o de servicios específicos para la actividad económica; - el nivel micro se concentra en la gestión empresarial para fomentar la eficiencia y la innovación, y en las redes inter empresas que permiten la creación de externalidades positivas y su difusión. Basta con analizar la citación general actual para darse cuenta que nada de estas consideraciones son aplicables a las sociedades de A. Latina, sin embrago, resulta interesante ponerlas en discusión como marco de referencia.

Al integrar estos cuatro niveles de interacción, el enfoque apuntaría a lograr un nuevo equilibrio de poderes entre el Estado y el mercado: el Estado tiene que adquirir nuevas competencias en ciertos campos, y debe des regular otros, de manera que el mercado pueda funcionar adecuadamente. Este concepto se funda en la idea de que el desarrollo de amplia base y el crecimiento sostenible no se asientan en las empresas individuales, sino en las redes de empresas y su interacción con otros agentes de la sociedad, en el contexto de sistemas de producción integrados. Para que estas redes se construyan y se den estas interacciones, los costos de transacción son un factor crucial. Tales costos resultan especialmente altos cuando los mercados son volátiles, las instituciones débiles y la situación micro económica inestable. Pero este enfoque es menos claro en lo que se refiere a la capacidad del Estado para concretar los cambios propuestos, esto es, su habilidad para definir y aplicar políticas que respondan al interés común. Sin embargo, resulta importante señalar que están surgiendo nuevas formas de gobernanza basadas en un nuevo tipo de interacción entre el Estado y los agentes de la sociedad, sobre todo redes horizontales. Esta consideración no concuerda bien con la realidad de América Latina hoy. No considera los requisitos generales de una política pública eficaz: la capacidad del Estado de tomar decisiones con autoridad y de ejecutar las políticas es un factor clave, que a menudo falta, de la gobernanza para el desarrollo. Sin duda, las redes y la cooperación entre el sector público y el privado están cobrando cada vez mayor importancia en la formulación y ejecución de las políticas, dado que permiten incluir a los agentes relevantes en una etapa temprana de la adopción de decisiones, lo que mejora la calidad de las mismas y facilita la aplicación de las políticas. Pero si estas “nuevas formas de gobernanza” no se basan en una clara definición de los papeles respectivos de los agentes públicos y privados, y cierto grado de autonomía estatal ante los intereses sociales poderosos, es muy probable que se traduzcan en un aumento de las presiones sobre el sistema político en términos de legitimidad, eficacia y eficiencia.

En resumidas cuentas, la competitividad a lo menos desde el punto de vista teórico, engloba las funciones que los Estados deberían asumir para promover un desarrollo de amplia base. Asimismo, en virtud de sus vínculos con varios debates y enfoques conexos, arroja valiosas luces sobre la lógica y las etapas de la reforma institucional en cada nivel del sistema político. Aunque un grupo de países más avanzados quizás pudiera cumplir con las exigencias en materia de competitividad, a los menos favorecidos ciertamente les resultará muy difícil hacerlo. Respecto, de los países latinoamericanos, cabe preguntarse si instituciones con una capacidad regulatoria limitada y escasa autonomía ante intereses sociales poderosos serían capaces de producir políticas que respondan al interés común, y cómo podrían hacerlo. Hasta ahora este tema no se ha tratado en el debate internacional acerca del desarrollo, aunque numerosos actores han reconocido la necesidad de fortalecer la estructura institucional. Por el contrario, suele darse por sentado de manera implícita que el Estado que debe recurrir al cambio institucional para mejorar la gobernanza cuenta desde ya con la capacidad para realizar estas reformas de manera sostenible y esa es la mayor equivocación sobre todo de la mirada externa.

Un enfoque diferente es el que postulan los movimientos sociales como el Foro Mundial de Pescadores y Trabajadores de las Pesca, WFF, que consistiría en explorar las condiciones en que Estados con poca autonomía y capacidad proceden en función del interés común. La experiencia ha mostrado la orientación hacia el interés común es posible, incluso en una situación como la descrita: no es preciso que los dirigentes políticos sean caritativos para que aboguen por políticas que respondan al interés común, incluso si se carece de un sistema sofisticado de equilibrio de poderes. Sin embargo, sus intereses personales racionales son más amplios, pues incluyen el interés de legitimar y, por ende, de preservar un orden dado, junto con el de beneficiarse mediante la redistribución. Todo gobierno que busca mantenerse en el poder intenta legitimar su posición invocando de alguna manera el interés común. Normalmente, esto supone un cierto nivel de suministro de bienes públicos. En consecuencia, los regímenes políticos no tienen que ser perfectamente representativos para limitar la redistribución y suministrar bienes públicos. Es más, incluso en un régimen representativo los dirigentes políticos tendrán interés en el privilegio propio. Así para garantizar la existencia de políticas que respondan al interés común no basta con un orden democrático formal, como sugieren algunas contribuciones al enfoque de la gobernanza. Aunque la gran mayoría de los países de América Latina están regidos por autoridades democráticamente elegidas, sería una ingenuidad dar por sentado que sus dirigentes siempre lucharán por políticas que respondan al interés común. En cambio, el auto privilegio y el suministro de bienes públicos (o políticas de interés común) constituyen dos opciones divergentes que deben reequilibrarse continuamente en función de los recursos disponibles y el marco institucional.

Gobernanza

En los albores del nuevo milenio, la mayor parte de las economías de América Latina pasaron de un desarrollo dirigido por el Estado a uno impulsado por el mercado, pero la correspondiente adaptación de las instituciones políticas y sociales ha sido lenta, despareja y conflictiva. El programa de reformas esbozado en el Consenso de Washington se concentraba en la apertura macroeconómica e impulsaba la liberalización del comercio exterior, la desregulación de los mercados y los regímenes de inversión, y la privatización de las empresas públicas. Lo que nunca se ha dicho públicamente es que el Consenso de Washington se ajusta a las particulares necesidades de Estados Unidos y que se acompaña de la militarización de las relaciones con los países de A. Latina. Aunque también se hacía referencia a la modernización de la administración pública, el fortalecimiento de la capacidad de regulación del Estado, el perfeccionamiento del estado de derecho y la consolidación de los regímenes democráticos, estos aspectos no recibieron la debida atención de la comunidad internacional sino hasta bien entrada la década de 1990, cuando se puso claramente de manifiesto que la reforma estructural afrontaba problemas inherentes al sistema político mismo. Hoy América Latina se enfrenta a un doble desafío: los gobiernos deben llevar a buen término reformas de segunda generación y, al mismo tiempo, sentar las bases de un desarrollo fundado en el conocimiento, acorde con la apertura económica y la globalización. La evolución del desarrollo en la próxima década o más en América Latina dependerá en gran medida de que las reformas de segunda (o tercera) generación que se requieren en la actualidad se pongan en práctica plenamente y de manera fluida. Cabe preguntarse si cuando se produzca la transición de un desarrollo basado en los recursos naturales a uno fundado en el conocimiento ésta será más inclusiva y menos perturbadora y conflictiva que la transición desde el desarrollo dirigido por el Estado al impulsado por el mercado. Los sistemas políticos en América Latina se caracterizan por una combinación de instituciones “modernas” y “tradicionales”.

Si el desarrollo es un proceso que supone comportamientos dirigidos a alcanzar determinados objetivos, el potencial de desarrollo de una sociedad dependerá considerablemente de su capacidad para proponerse metas y perseguirlas. Esto se aplica tanto a las naciones como a las comunidades locales. La identidad social y los objetivos son requisitos fundamentales para movilizar y concentrar recursos públicos y privados con miras a superar los obstáculos al desarrollo. Esto tiene especial importancia en etapas de cambios y ajustes estructurales, en las que las sociedades se ven obligadas a abandonar las trayectorias de desarrollo tradicionales y a crear nuevas estructuras y procedimientos. La planificación estratégica y el establecimiento de objetivos pueden describirse en términos de megaproyectos políticos que las sociedades se plantean. En este contexto resulta útil la distinción que hacen algunos especialistas entre proyectos ofensivos y defensivos.

• Los proyectos ofensivos tienen carácter fundacional y apuntan a superar las trabas que resultan de la dependencia de las trayectorias. Por ejemplo, la integración a la Unión Europea fue un proyecto ofensivo que tuvo amplia aceptación entre los países de la Europa oriental que eran candidatos a ingresar a ella, permitiendo cambios radicales en la regulación de los asuntos económicos y sociales.

• Los proyectos defensivos se formulan en reacción a percepciones de amenaza a la sociedad. Su finalidad es preservar (o restituir) un orden dado.

En América Latina, regímenes autoritarios que llegaron al poder en las décadas de 1970 y 1980 formularon proyectos defensivos ante lo que calificaron como subversión comunista, con consecuencias en su mayoría trágicas para la vigencia de los Derechos Humanos y adversas para el desarrollo económico y social. La función básica de los metaproyectos políticos es legitimar las políticas públicas. Si logran apoyo público, ellos otorgan a los Estados respectivos autonomía frente a los actores sociales y les dan más capacidad de generar ingresos (impuestos, tarifas). En cambio, un gobierno incapaz de formular y “vender” un proyecto de esta índole tendrá dificultades para obtener el apoyo político y material necesario para realizar reformas estructurales. No hay que olvidar, sin embargo, que los megaproyectos políticos no son una fuente de legitimidad estable y a largo plazo. Normalmente funcionan en plazos cortos o medianos, ya que tarde o temprano, los destinatarios del proyecto exigirán resultados tangibles. Si un proyecto tiene éxito, las intervenciones estatales pueden adoptar formas más institucionales y terminar por formar un nuevo régimen con una base de legitimidad adecuada. Si el proyecto fracasa, el régimen sufrirá sin duda problemas de legitimidad.

En América Latina, en las décadas de 1950 a 1970 se caracterizaron por la promoción de cambios profundos. Se trataba de un proyecto ofensivo que llegó con el desarrollo dirigido por el Estado. De acuerdo con este proyecto, tomar el control del país, desplazando los intereses creados de terratenientes y capitales financieros era la clave para una distribución de los recursos más “moderna” y equitativa, en favor, sobre todo, de los trabajadores urbanos y la emergente clase media. El motivo subyacente de este proyecto fue la obtención de rentas mediante el control de un Estado activo y se adaptaba a los modelos de integración económica y de adopción de decisiones preexistentes en América Latina. Sin embargo, la distribución de beneficios por los titulares de los puestos políticos y administrativos reforzó el estilo personalista característico de la política en la región y como política de bienestar resultó bastante ineficiente. Incluso antes del rápido aumento de la pobreza en la “década perdida” de 1980, América Latina era la región con la peor distribución de la riqueza y los ingresos. Desde entonces la situación se ha deteriorado en vez de mejorar.

Hoy en día, la promesa incumplida de bienestar general merced a la intervención pública y la distribución fue remplazada por la promesa, también incumplida, de bienestar gracias a la intervención del mercado. A partir de la crisis de la deuda en la década de 1980, la percepción del desarrollo y de los vínculos entre el Estado y la sociedad cambió radicalmente en América Latina. En países que salían de regímenes autoritarios, el cambio a la democracia constituyó un importante proyecto fundacional. En contraste con lo que sucedió en varios países de Asia oriental y Europa central, no obstante, el modelo de desarrollo impulsado por el mercado no constituyó un proyecto ofensivo en América Latina. Resulta revelador que incluso los dirigentes neoliberales más notorios de la región (Carlos Menem en Argentina y Alberto Fujimori en Perú) fueron elegidos sobre la base de un discurso marcadamente “antineoliberal”. Hay dos razones básicas por las cuales los dirigentes políticos latinoamericanos han defendido en la práctica la apertura de los mercados sin presentarla como un meta proyecto ofensivo:

• En países como Argentina, Chile y Brasil, las reformas de mercado se iniciaron bajo regímenes autoritarios y tuvieron un costo político y social extremadamente alto. Por lo tanto, la liberalización de los mercados no fue parte de la discusión ciudadana y fueron las armas las que finalmente impusieron el modelo sin contrapeso alguno.

• Los resultados del ajuste estructural en materia de crecimiento, distribución del ingreso y desarrollo social han sido insatisfactorios y en la mayoría de los casos desastrosos. Para gran parte del público latinoamericano, el desarrollo impulsado por el mercado no es un proyecto que responda al interés común, sino una camisa de fuerza impuesta por poderes externos. Al mismo tiempo, tras un impulso legitimador inicial debido al cambio de régimen, muchas de las democracias latinoamericanas han tenido serias dificultades. La corrupción, los privilegios, la falta de garantías legales y de acceso a la toma de decisiones políticas, así como la mala gestión, han sido características constantes y han causado una amplia desilusión con el modelo democrático y de mercado.

En algunos países, como resultado de las últimas elecciones llegaron al poder dirigentes que denuncian la falta de equidad y gobernanza, sin negar la necesidad de integración y apertura económica. En términos conceptuales, el nuevo discurso político parece hacer hincapié en los derechos sociales, económicos y culturales.

Las constituciones políticas modernas, como las de Colombia y Brasil, podrían perfectamente servir de base normativa para un enfoque del desarrollo basado en los derechos. No obstante, en términos prácticos, el estilo político elitista y personalista que predomina en América Latina no ha sido cuestionado aún.

Incluso en situaciones de competencia política entre los partidos, como por ejemplo en Brasil e incluso Chile (Concertación de Partidos Por la Democracia), la atención se centra en las personas y los ciclos electorales más que en metaproyectos políticos. La mayor parte de los brasileños espera que Lula, y no el gobierno del Partido de los Trabajadores, logre mejorar la situación y en Chile es Michelle Bachelet y no la Concertación en la que reside la acción de gobernar.

Ahora hay ver si en América Latina está surgiendo un nuevo metaproyecto. Dada la actual falta de dinámica económica, la creciente polarización de la riqueza y los ingresos, la insuficiencia estructural de la oferta de bienes y servicios públicos y sobre todo, la considerable falta de legitimidad y de confianza en las

instituciones, unir a sociedades heterogéneas en pos de un proyecto de desarrollo con economías locales fuertes y democracia supone un importante desafío. Sin embargo, sin una concepción realista del desarrollo, los dirigentes políticos latinoamericanos se verán en dificultades a la hora de reunir los recursos necesarios para un cambio fundamental de reglas. Lo que se necesita entonces es un abordaje gradual, progresivo, negociado y ampliamente difundido de las reformas estructurales, y no cambios radicales decididos por pequeñas elites aseguradas por la agenda corporativa internacional.

El nivel macro Las instituciones macropolíticas determinan el contexto general de la producción de bienes y servicios públicos. Estas instituciones dan estabilidad a las previsiones y contribuyen al desarrollo económico, dado que disminuyen los costos de transacción. En este nivel se establecen las normas básicas para el funcionamiento de los mercados y la adopción de decisiones políticas. Sin embargo, numerosos regímenes latinoamericanos parecen incapaces de establecer un marco macropolítico eficaz. El desarrollo dirigido por el Estado trajo consigo un conjunto específico de instituciones que ahora deben ser desmanteladas en su totalidad en el proceso de apertura de los mercados. En consecuencia, los gobiernos enfrentan dificultades para formular y aplicar políticas que respondan al interés común puesto que dicho desmantelamiento implica un retroceso considerable de las conquistas populares. El fortalecimiento de la representatividad y la competencia políticas por las vías democráticas / ciudadanas parecen ser un factores claves para la promoción eficaz de políticas que respondan al bien común, así como para profundizar las reformas institucionales. ¿Cómo es posible que la democratización no se haya traducido en estabilidad y eficacia a nivel macropolítico? Una explicación es el hecho de que los sistemas políticos se caracterizan por “regímenes híbridos”, lo que indica la coexistencia de instituciones democráticas, dotadas de sistemas de equilibrio de poderes bien definidos, con instituciones (a menudo informales) como el clientelismo y la corrupción, que determinan en gran medida la distribución social de los recursos. Estas instituciones informales han florecido en épocas de desarrollo dirigido por el Estado, aunque en su mayoría han existido por mucho tiempo, desde la época del feudalismo colonial. La obtención de rentas, en consecuencia, es un elemento de continuidad en la configuración institucional de los sistemas políticos latinoamericanos, que a menudo experimenta cambios rápidos. La crisis de la deuda y la apertura de los mercados han reducido las oportunidades de captación de rentas en la mayor parte de los países de la región, aunque se produjeron pérdidas importantes durante el período de transformación, por ejemplo en el contexto de las privatizaciones. Aún hoy se tiende a ver en los puestos de elección por sufragio un vehículo para alcanzar objetivos personales. Es frecuente que los parlamentos estén controlados por fuerzas favorables al statu quo, que tratan de bloquear o debilitar las reformas. El presidencialismo, sistema de gobierno predominante, ha contribuido a consolidar los regímenes híbridos: la pugna por la legitimidad entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno se ha traducido en la ausencia generalizada de mayorías parlamentarias estables. El juego político habitual para aprobar las leyes en el parlamento ha sido la negociación caso por caso, a cambio de beneficios materiales. En varias ocasiones, estos beneficios se han distribuido al margen de los procedimientos presupuestarios formales. También es un hecho conocido que los parlamentos latinoamericanos no cuentan con la infraestructura y los medios necesarios para cumplir sus funciones de legislación y supervisión. Los bloqueos parlamentarios han provocado iniciativas recurrentes para obviar la actividad de la cámara, ya sea mediante el autoritarismo puro o mediante el otorgamiento de poderes excepcionales al presidente.

La competencia política orientada al acceso a las rentas y no a la provisión de bienes públicos ha forjado partidos políticos con vínculos ideológicos endebles, a menudo estructurados en torno a líderes carismáticos. Asimismo, en muchos países los regímenes electorales se han diseñado a la medida del personalismo político. Dado que la mayoría de las economías latinoamericanas depende de las entradas de capital, las empresas transnacionales o los grupos económicos locales tienen una posición privilegiada para negociar las condiciones de su participación en las privatizaciones y en los grandes proyectos de inversión.

Estas empresas han logrado, mediante el uso de sus influencias, reducir el riesgo empresarial e incrementar considerablemente sus beneficios. En términos generales, los gobiernos de América Latina tienen aún un largo camino que recorrer para garantizar un entorno económico verdaderamente transparente y justo. Las instituciones informales no son privativas de América Latina y están presentes en todos los sistemas políticos, incluidos los de los países industrializados. Las instituciones informales funcionan como lubricante de los sistemas políticos y de la administración pública: mejoran la base de información para el diseño y la ejecución de políticas, y proveen los atajos necesarios para acelerar los procesos políticos.

También facilitan la adaptación a los cambios en el entorno y ayudan a evitar rupturas excesivas de los regímenes políticos y sociales. En condiciones de buena gobernanza, hay una clara jerarquía entre las

instituciones formales y las informales: estas últimas complementan a las primeras. En caso de conflicto manifiesto, las instituciones formales prevalecen, o bien, se produce la formalización de las instituciones informales. Sin embargo, en los regímenes híbridos las instituciones informales no complementan a las formales, sino que a veces las contradicen: en lugar de contribuir al cambio institucional fluido, postergan las reformas, imponen costos adicionales de ajuste a la sociedad en general y frenan la innovación, tanto en el sector público como en el privado. Este fenómeno tiene dos causas principales. En primer lugar, los regímenes híbridos funcionan en un esquema con dos niveles de representación y distribución, lo cual limita su capacidad para formular y ejecutar políticas que respondan al interés común. Por una parte, los líderes políticos representan y responden a los ciudadanos que les han dado su voto; en su calidad de

integrantes de la autoridad política o administrativa, deben cumplir un programa de provisión de bienes públicos. Por otra parte, los líderes políticos representan y responden a los clientes que los apoyan con los recursos que necesitan (capital para financiar campañas políticas, votos, acceso a elites o grupos específicos). En este nivel, quienes ocupan cargos públicos tienen un programa de captación y distribución de rentas. Si no lo cumplen, pierden el apoyo político y podrían llegar a terminar en la cárcel o en el exilio.

Obviamente, el interés común no es un concepto relevante en este contexto, aunque se produzca un cierto grado de redistribución hacia los sectores más pobres de la sociedad. En segundo lugar, los patrones básicos de legitimación de los regímenes híbridos operan en sentido contrario a los cambios orientados al mercado. Dado que el apoyo político depende de relaciones de clientelismo, la distribución de puestos de trabajo en las instituciones públicas es crucial, y los líderes políticos tienen escaso interés en incrementar la eficiencia administrativa mediante la reducción del empleo. Asimismo, las inversiones tenderán a coincidir en el tiempo con los ciclos políticos y, en lugar de dedicarse a la provisión de bienes públicos para la población en general, estarán dirigidas a grupos específicos. Una última característica de los regímenes híbridos es la presencia de formas elitistas y poco transparentes en los procesos decisorios. Todo lo anterior genera resistencia a abrir el proceso político a la participación ciudadana y al debate público. En el contexto de la reforma orientada al mercado, los regímenes híbridos han tenido éxito con reformas que eran inevitables, carecían de alternativa y podían ejecutarse en forma repentina, como la liberalización de los mercados de capital o de los regímenes monetarios. Poner en marcha reformas graduales y más complejas ha resultado mucho más difícil. Aparentemente, el sector elitista, autoritario y favorecedor del statu quo dentro de los regímenes híbridos podría aceptar cambios si se dan ciertos requisitos: -si hay un sendero hegemónico de reforma y no existe una opción de salida “blanda” (por ejemplo, el acceso a fondos adicionales); - si los cambios son repentinos y no progresivos, lo que significa que serían difíciles de revertir (por ejemplo, la apertura de mercados o las privatizaciones), y - si los grupos que apoyan el statu quo pueden ser compensados o reprimidos. Estos requisitos se aplican a las reformas de primera generación

en mucho mayor medida que al programa actual de modernización y desarrollo de la capacidad institucional: - El sendero de reforma del Consenso de Washington, que comprende la liberalización, la desregulación, la privatización y el ajuste fiscal, fue en su momento la única alternativa. No se disponía de otras estrategias de ajuste que tuvieran unos fundamentos teóricos y un campo de aplicación equiparables.

En cambio, hoy existen diversas opciones en materia de ajuste institucional, descentralización y grado de regulación e intervención sectoriales. - Asimismo, por medio de políticas de choque fue posible aplicar importantes medidas que cambiaron las reglas del juego de un día para otro, sin dar a los intereses establecidos tiempo para reaccionar. En contrapartida, con estrategias de choque no es posible crear capacidades regulatorias, mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos o hacer más eficiente la administración pública. - Por último, en algunos países de América Latina se utilizaron capitales entrantes adicionales, procedentes de la liberalización del mercado de capitales y de la privatización de empresas públicas, para aminorar el costo del ajuste en los grupos alineados con el modelo tradicional de crecimiento dirigido por el Estado. Sin embargo, si las fuentes de capital alternativas se extinguen, la presión sobre las reformas estructurales aumentaría y disminuiría la capacidad de adoptar medidas compensatorias. En general, la situación actual en la mayoría de los países latinoamericanos se caracteriza por una presión

creciente pro reformas estructurales y una capacidad cada vez menor de evitarlas. Al mismo tiempo, la democratización y la descentralización han contribuido a la gradual apertura de los regímenes políticos, lo que ha favorecido la aparición de nuevas fuerzas políticas y la desintegración o reestructuración de algunas

organizaciones tradicionales. Esta mezcla de presión fiscal y apertura política exige cambios en los métodos de legitimación de los regímenes políticos.

El nivel meso

Las políticas que responden al interés común, como la provisión de bienes públicos y el fomento del desarrollo, no dependen sólo de las instituciones macropolíticas. En la mayoría de los casos se requiere también el aporte de instituciones de nivel meso para orientar adecuadamente las políticas. El pensamiento contemporáneo asigna al Estado un rol más activo, e interactivo, en el proceso de desarrollo que el contemplado por los promotores del Consenso de Washington. En la actualidad, es opinión generalizada que en América Latina las reformas de primera generación, orientadas al desarrollo impulsado por el mercado, se concentraron excesivamente en el ajuste macroeconómico, lo que llevó a quienes formulaban las políticas a subestimar la importancia de las reformas de nivel meso. Es preocupación creciente de los gobiernos latinoamericanos suplir las insuficiencias institucionales que heredaron. Se observa que hay creación de instituciones en numerosos ámbitos políticos, cada uno de los cuales presenta desafíos y dinámicas específicos.

El desarrollo dirigido por el Estado trajo consigo un conjunto específico de instituciones de nivel meso.

Aunque hay una variedad considerable de configuraciones institucionales en la región, todas parecen tener algunas características comunes:

• El desarrollo dirigido por el Estado ha potenciado la lógica centralista de la política pública que ya prevalecía en muchos países de la región, pues se presuponía que sólo el nacional era capaz de orquestar las iniciativas requeridas en materia de infraestructura, políticas sociales, educación y fomento industrial.

• El desarrollo se consideraba una acción planificada. Los países de la región crearon grandes organismos de planificación. Sin embargo, el proceso de ejecución careció a menudo de supervisión y evaluación, tuvo vínculos débiles con la política presupuestaria y se rigió por procedimientos de planificación excesivamente rígidos, que no se adaptaron lo suficiente a los intereses y las capacidades de los actores sociales.

• Se juzgaba que la participación directa del sector público en la producción era un medio de evitar las fallas del mercado. Determinados sectores —como los de energía, minería, siderurgia, finanzas, maquinaria y astilleros— se consideraban cruciales. En algunos países, Argentina entre otros, las crisis políticas y la intervención de las fuerzas armadas llevaron al establecimiento de grandes conglomerados militares-industriales.

• El fomento del desarrollo económico se realizaba en dos niveles: un conjunto de instrumentos estaba orientado a las empresas grandes y modernas, con frecuencia administradas por el ministerio de economía y sus órganos técnicos, o bien, por los bancos nacionales de desarrollo.

Otro conjunto de instrumentos apuntaba a las pequeñas empresas, y eran fundamentalmente de inspiración social y no productiva. En general, el fomento del desarrollo estaba fuertemente sesgado en contra de las pequeñas y medianas empresas (pymes).

• Con respecto a la investigación y el desarrollo, la sustitución de importaciones fomentaba el financiamiento público de sectores estratégicos de la industria. En consecuencia, había algún grado de desarrollo de las capacidades tecnológicas, aunque la diferencia de productividad con las economías avanzadas seguía ensanchándose, debido a la captación de rentas provocada por el proteccionismo.

• La formulación y la aplicación de políticas adolecía de una segmentación sectorial, aunque en el discurso institucional se hablara de planificación integrada. La lógica política de los regímenes híbridos conllevaba poderosos incentivos para evitar la cooperación, con el fin de mantener (o ampliar, siempre que fuera posible) la respectiva esfera de influencia. En consecuencia, aun en los casos en que las instituciones públicas compartían una misma orientación macro política, la adecuación e integración de las políticas sectoriales fueron escasas. Este patrón específico de

regulación centralizada a nivel meso dejó de ser útil para el desarrollo económico tras la apertura de los mercados, pero continuó cumpliendo funciones de reproducción política. Al mismo tiempo, los gobiernos nacionales (y de manera creciente también los subnacionales) tuvieron que cumplir nuevas funciones como reguladores, promotores y coordinadores del desarrollo impulsado por el mercado.

En la actualidad, dos principales puntos de referencia para el desarrollo institucional (que no implica acuerdo alguno con los movimientos sociales y casi al margen de las mayorías) a nivel meso son la descentralización de las competencias y recursos y la promoción del desarrollo basado en el conocimiento.

a) Descentralización (que sólo ha favorecido a la clase política / empresarial)

Con muy pocas excepciones, los países latinoamericanos han progresado considerablemente en la descentralización formal de competencias y recursos. De hecho, la descentralización ha sido una política clave para crear condiciones favorables para la liberalización de mercados. Obviamente la liberalización de los mercados ha tenido repercusiones de importancia en la competitividad de las empresas y de los espacios de producción. Tanto las empresas como los espacios económicos están hoy mucho más expuestos a la competencia que antes. En la medida en que el Estado ha dejado de intervenir, producir, subsidiar y regular, la agenda pública ha quedado relegada a segundo o tercer plano. A pesar de las evidencias y los efectos que vive la mayoría de la población de A. Latina, las instituciones internacionales hacen hincapié en la creación descentralizada de instituciones, por ejemplo, para la prestación de servicios y el fomento del desarrollo económico. La modernización del Estado ha otorgado nuevas funciones a los gobiernos locales e intermedios. Durante las dos últimas décadas, los gobiernos han ido incrementando la transferencia de competencias y recursos a las municipalidades y a los niveles intermedios (departamentos, provincias, estados), sobre todo en los sectores de la educación, la salud, la infraestructura local y los servicios públicos, cuya gestión no ha mejorado, por el contrario son la evidencia de la progresiva desprotección de los ciudadanos. No obstante, en ocasiones las autoridades municipales y regionales han vacilado en aceptar las tareas de fomento del desarrollo. Esto se debe a que aún hay incentivos considerables que se oponen a políticas más activas a niveles local y regional. Para empezar, los niveles inferiores de gobierno suelen depender en gran medida de las transferencias fiscales provenientes del Estado, a pesar de las iniciativas de descentralización fiscal. Además, los organismos del gobierno central tienden a mantener el control sectorial del fomento empresarial y de la provisión de infraestructuras, lo cual dificulta la integración territorial de las políticas. Al no contar con las competencias y capacidades necesarias para ejecutar las funciones que se les atribuyen, a los gobiernos locales y regionales se les hace difícil intervenir activamente en la coordinación vertical de las políticas. Obviamente, la descentralización no siempre estimula la orientación hacia el interés común.

b) Desarrollo basado en el conocimient0 (la educación privada alcanza en A. Latina niveles exitosos, la educación pública se desmejora progresivamente)

La apertura de los mercados, combinada en muchos casos con graves crisis fiscales, ha afectado profundamente a los sistemas de innovación. Por una parte, la apertura de tales sistemas a la competencia mundial ha puesto de relieve una profunda falta de competitividad y productividad. Por otra, la inversión pública en estos sectores ha sufrido grandes recortes, que han dificultado aún más a las instituciones respectivas la tarea de enfrentar la nueva competencia. Esta última tendencia se invirtió en la década de 1990, cuando los gobiernos aumentaron su gasto presupuestario en educación. Aunque este hecho no dice mucho sobre la calidad de la educación frente a las exigencias del desarrollo basado en el conocimiento, sí indica que los gobiernos reconocen la importancia de invertir en este sector. Al mismo tiempo no se observa una tendencia alcista del gasto para investigación y desarrollo. Sin embargo, en un mercado mundial competitivo, incluso el desarrollo basado en recursos naturales necesita, para ser sostenible, de acciones adicionales encaminadas a crear, proveer e incorporar conocimientos. Entre los numerosos desafíos que deben enfrentar hoy día los gobiernos destacan la ampliación de la base de crecimiento mediante el desarrollo rural, la integración de las pymes en los mercados formales y en las cadenas globales de valor, el fortalecimiento del desarrollo agroindustrial (incluida la promoción de exportaciones) y el fomento del uso sostenible de los recursos naturales. La innovación que lleva a nuevos productos y la extensión de las cadenas de valor locales suele obedecer a la interacción sistémica de varias áreas y agentes del conocimiento (incluidos proveedores y consumidores) a lo largo de la cadena de valor. A la hora de cosechar los frutos de una innovación, el tiempo que esta tarda en llegar al mercado es un factor crucial.

Por lo tanto, en los sistemas de innovación también serán elementos cruciales una proximidad espacial que permita economías creadas por la localización, una infraestructura de comunicaciones moderna y, en general, bajos costos de transacción. Estas características favorecen a los emplazamientos que ya cuentan con ventajas comparativas en actividades con uso intensivo de conocimientos. Sin embargo, también es posible mejorar gradualmente las características de los territorios menos avanzados. En varios ámbitos del nivel meso, los gobiernos latinoamericanos ya han iniciado reformas. Por ejemplo, hay que fortalecer los vínculos de las universidades y los centros de investigación tanto con el Estado como con el sector privado, para encaminar la producción de conocimientos a satisfacer las necesidades globales del desarrollo y no sólo las necesidades de las empresas. El sector público debe mejorar su capacidad de supervisar y controlar la calidad de la educación y de las actividades de investigación y desarrollo, para elevar la oferta de conocimientos. Además, América Latina se está quedando atrás en lo que se refiere al financiamiento de la investigación pre competitiva y a incentivos fiscales para investigación y desarrollo. En muchos países de la región es necesario mejorar la protección de los derechos de propiedad, requisito básico para generar rentas a partir de la innovación. Por último, ya que la incorporación de conocimientos no es una iniciativa aislada de las políticas públicas, se debe dar más importancia al fomento de la pequeña producción o producción de escala.

El nivel micro ( a pesar de reclamar un papel importante del Estado, no significa que este haya cumplido con su función de bien común, se trata de crear nuevas condiciones para un nuevo Estado)

En la reflexión de los movimientos sociales la gobernanza, el nivel micro se refiere a la estructura organizacional y a la gestión de la administración pública y las instituciones políticas. Si se pidiera a los ciudadanos de la región que describieran el sector público con el que tienen que tratar, es casi seguro que mencionarían reiteradamente las características siguientes:

• para la administración pública, los ciudadanos y las empresas no son clientes, sino más bien solicitantes;

• los procesos son complicados y lentos;

• la provisión de bienes públicos fundamentales, como la seguridad y la protección jurídica, es insuficiente;

• el exceso de jerarquización y centralización provoca pérdidas de eficiencia y de eficacia;

• las administraciones locales o los organismos gubernamentales no tienen la autoridad o la competencia suficientes para ocuparse de los asuntos más importantes;

• los gobiernos carecen de un conjunto común de normas y procedimientos, por lo que la cooperación interinstitucional resulta difícil y lenta;

• los presupuestos no son transparentes, por lo que los ciudadanos no saben en qué se gastan sus impuestos y contribuciones;

• la carrera funcionaria depende del apoyo político y no de la aptitud personal;

• para que las cosas salgan adelante, es necesario recurrir a sobornos y favores al margen de la legalidad.

Una vez más, esta imagen no es privativa de América Latina, ni refleja los cambios que se están produciendo en la región. De hecho, algunas administraciones latinoamericanas se consideran pioneras de las reformas administrativas en el contexto mundial. Brasil y Chile, por ejemplo, aunque sea sólo en aspectos formales cuentan con varias experiencias en ámbitos como los presupuestos participativos, la orientación al cliente o el uso de tecnologías de la información y la comunicación en el gobierno. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la administración pública sigue constituyendo un factor negativo en relación con la competitividad y la gobernanza. ¿Por qué sucede esto?

Las instituciones públicas necesitan una estructura organizacional interna para funcionar correctamente. La estructura organizacional que emanó del desarrollo dirigido por el Estado prácticamente no alcanzó a consolidarse porque esas características no coincidieron la voluntad de Washington y cayeron las dictaduras sobre el continente. De este modo, los Estados latinoamericanos no son estructuras consolidadas, son dependientes de las exigencias externas. Lo que la economía de mercado culpaba al Estado ahora el mismo modelo ha vuelto a reproducir los vicios que criticaba: la captación de rentas, en tanto comportamiento económico fundamental, y el clientelismo, en tanto patrón político básico, continúan bajo un nuevo esquema ocasionando bloqueos considerables de las reformas administrativas y políticas favorables al bien común. Como resultado, una característica habitual de las administraciones públicas de América Latina sigue siendo el exceso de funcionarios públicos, junto con una escasez crítica de recursos humanos calificados (puesto que tarde o temprano los empleados más competentes emigran al sector privado) y una infraestructura absolutamente insuficiente. Esto es aún más patente en los niveles regional y local, en los que las oportunidades de promoción son todavía más escasas y el equipamiento mucho más obsoleto. Además, la memoria institucional es débil a causa de la elevada tasa de reemplazo que conllevan los cambios políticos. Todo ello desemboca en una situación, aparentemente paradójica, en la que se combinan rutinas administrativas excesivamente rígidas, con una elevada dependencia de negociaciones caso por caso para las operaciones cotidianas. Las reformas en el nivel micro deberían orientarse sobre todo a cambiar la percepción que la administración pública tiene de sí misma, para fortalecer su orientación hacia los ciudadanos. Actualmente, los esfuerzos de modernización de la administración pública se basan en un conjunto de premisas normativas ampliamente aceptadas, tanto en los países en desarrollo como en

los industrializados. Estas premisas a menudo se engloban bajo el nombre de “nueva gestión pública”. Más que de un modelo de reforma administrativa, se trata de un conjunto de instrumentos y directrices

normativas, extraídos de la práctica innovadora en materia de administración pública, sobre todo en países anglosajones y escandinavos. Sus elementos clave son los siguientes:

• la transformación de la gestión por reglas en una gestión basada en los resultados, en la que los impactos (resultado) de la intervención pública en los grupos meta es el principal criterio de calidad administrativa;

• la descentralización interna de las competencias y la responsabilidad fiscal, junto con la introducción de métodos de contabilidad y gestión de contratos propios del sector privado;

• la movilización de capitales privados hacia la inversión, por medio de privatizaciones, asociaciones entre públicos y privados y subcontratación;

• la orientación hacia los clientes y los ciudadanos, incluyendo nuevos métodos de participación, elaboración de presupuestos y evaluación de las demandas, así como también de gestión del personal.

Dado que el contexto político, económico y fiscal incentiva la reforma administrativa y las directrices normativas de dicha reforma parecen ser ampliamente aceptadas, ¿Por qué la dinámica de las reformas de nivel micro sigue siendo baja en América Latina? Una razón importante radica en el hecho de que el desarrollo impulsado por el mercado no crea por sí solo las instituciones públicas que favorecen el bien común. Para introducir y consolidar métodos modernos de gestión, se necesitarán más cambios en la estructura de incentivos. Por ejemplo, en lugar de una reforma orientada a la nueva gestión pública, los dirigentes políticos a menudo prefieren el “fracaso exitoso” de las instituciones, esto es, una situación en la

que el fracaso en producir bienes y servicios públicos va acompañado de éxito en satisfacer a determinados grupos. Asimismo, la centralización excesiva y las jerarquías demasiado rígidas en los organismos del sector público desalientan las innovaciones provenientes de los niveles inferiores. En este contexto, lo más probable es que los empleados del sector público intenten impedir cualquier cambio, a menos que se les invite a participar en el proceso de reforma y se les compense por las frustraciones, contratiempos y esfuerzos suplementarios que normalmente se vinculan a los cambios administrativos.

En este contexto, la gobernanza en la compresión de los movimientos sociales supone que el correcto funcionamiento de un sistema político, esto es, su capacidad de formular y de aplicar políticas públicas que respondan al interés común, descansa en la capacidad política en sus diferentes niveles. Esto requiere un enfoque que no se concentre únicamente en los objetivos finales de las reformas, sino que tenga en cuenta los procesos que conducen a ellos. Un enfoque de este tipo fomentaría el desarrollo de la capacidad del sector público y facultaría a los Estados para solucionar de manera fluida y sostenible los problemas de legitimidad. Asimismo, fortalecería la adopción y aplicación de decisiones en forma representativa, puesto que la democracia representativa ha demostrado ser el sistema más adecuado para manejar asuntos complejos en materia de políticas públicas. Por último, promovería la articulación de intereses y la movilización de los grupos desfavorecidos, de manera que las deficiencias de desempeño que afectan a los más necesitados se encaren en la agenda política de manera más eficaz.

En contraste, un enfoque que persiga la modernización de las instituciones individuales asociando automáticamente esta situación a la gobernanza no logrará, en la mayoría de los casos, producir mejoras sustanciales en la calidad de vida de las personas. La sola suma de medidas puntuales, aunque constituya una lista exhaustiva tal como ha sido la tónica del Banco Mundial hasta ahora, no permitiría escapar de las falacias lógicas que se han descrito en las diferentes partes de este texto.