Institut de recherche et débat sur la gouvernance

Introduction

A l’aune de quels critères et de quels indicateurs analyser la « démocratisation » au Maghreb ? Même s’il s’agit d’une vision « occidentale » de la démocratie, la constitution, en tant qu’acte suprême de l’ordonnancement juridique de l’Etat, constitue un indicateur fondamental de la démocratie.

La Libye ne disposant pas d’une constitution au sens occidental du terme, nous avons écarté ce pays de notre étude.

Nous avons analysé le droit constitutionnel maghrébin sous trois angles : les points communs et les spécificités des constitutions de l’Algérie, du Maroc et de la Tunisie ; le partage des tâches au sein des pouvoirs exécutifs ; et enfin les rapports entre l’exécutif et le législatif.

Les constitutions marocaines, tunisiennes et algériennes s’inspirent de la constitution de la Vè République française, marquée par un pouvoir présidentiel fort. Par rapport au « modèle » français, ces constitutions accentuent encore le pouvoir de l’exécutif. Dans la pratique, elles ont souvent été appliquées afin de marginaliser les forces concurrentes au chef de l’Etat, qu’il s’agisse d’un roi ou d’un président.

La structuration et les représentations de l’espace maghrébin 

On pourrait être tenté de comparer les constitutions maghrébines en opposant les systèmes monarchique et républicain.

Mais cette opposition ne s’avère guère pertinente Quelle que soit la nature du régime, les convergences semblent en effet l’emporter sur les divergences. On peut citer notamment comme points communs, la prédominance du chef de l’Etat, la présence d’un parti (ou groupe) unique ou dominant (à l’exception du Maroc), la faiblesse du parlement ou encore l’importance de l’armée dans la vie politique. De plus, dans les trois pays, les différences se situent moins dans la nature du régime (monarchie ou république) que dans les pratiques politiques effectives.

Le fait que l’organisation politique des pays du Maghreb soit marquée par un rôle fort du chef de l’Etat et un pouvoir exécutif omnipotent n’implique pas automatiquement qu’on doive percevoir la population de ces pays comme une victime soumise à un pouvoir oppressant. L’organisation du pouvoir repose plutôt sur un système en toile d’araignée que sur des logiques pyramidales. Dans cette perspective, la configuration politique au Maroc ne serait pas si éloignée de celle de la Libye.

Un autre trait commun est la préférence accordée aux problématiques intérieures qu’expriment clairement les programmes des partis politiques des pays de la région. Ils n’affichent pas (plus) de volonté d’un leadership arabe et privilégient plutôt la résolution des problèmes propres au pays, sauf dans des situations politiques exceptionnelles comme la guerre d’indépendance algérienne ou la crise égypto-libyenne de 1977.

Deux autres éléments communs caractérisent la situation politique du Maghreb.

D’une part, l’asabiyya (la communauté au sens large) constitue une caractéristique dominante ; elle repose en partie sur une vision de l’histoire nationale plus ou moins sublimée (comme par exemple le putsch de 1987 en Tunisie mythifié par le terme de « changement »).

D’autre part, les Etats en place peinent à formuler des compromis avec les forces sociales (Migdal 1998). Du coup, la méfiance envers les institutions se banalise. on voit se multiplier les stratégies de survie, les purges, les allégeances personnelles ou territoriales et les dirty tricks  (« coups bas politiques »).

Malgré ces traits communs, la démocratisation de la vie politique évolue de façon différente selon les pays. Au Maroc, le suffrage populaire est mieux respecté depuis 2001. En revanche, en Tunisie, le pouvoir s’accoutume à des pratiques illégitimes.

Un pouvoir exécutif omniprésent

En réaction aux troubles des années 1980, les gouvernements des pays du Maghreb prennent diverses mesures de libéralisation et d’ouverture politique. Les gouvernements algérien et tunisien reconnaissent le pluripartisme, respectivement en 1988 et en 1989. Le régime libyen se libéralise à la fin des années 1990. Ces évolutions témoignent de la capacité des gouvernements de la région à trouver des réactions « désarmantes » face à des situations de crise.

On peut faire l’hypothèse que le choix politique fait à cette période par les gouvernements de la région de combiner un pouvoir exécutif fort avec des alliances entre les partis les plus puissants avait pour objectif de créer une situation politique non- « conflictogène ». Par exemple, l’Algérie adopte une nouvelle constitution en 1996 qui accentue la présidentialisation alors que dans le même temps se conclue une alliance politique entre le Renouveau National Démocratique-FLN et le Mouvement de la société pour la paix (ex-Hamas) qui occupent les trois quarts des sièges au parlement.

L’ouverture formelle du « champ » politique et du marché électoral modifie en réalité peu le rapport des forces à l’intérieur des pays. Elle apparaît surtout comme un moyen de redéfinir les liens d’allégeance et d’accélérer la transmission de l’autorité aux nouvelles générations. L’avancée démocratique aboutit ainsi à renforcer l’assise électorale des « anciens » partis. En Algérie, quatre partis présents dès 1991 totalisent plus de 40% des votes et en Tunisie cinq des sept partis parlementaires existaient de façon officielle avant 1988.

L’ouverture démocratique ne remet pas en cause le système de pouvoir patrimonial qui domine dans les pays de la région. Cette autorité paternelle symbolique peut prendre des formes individuelles (Ben Ali, Kadhafi, Bouteflika) ou collective (FLN, armée) ou bien encore combiner les deux (Mohamed VI-« le Makhzen »).

Le Makhzen : « Le mot arabe « Makhzen » vient du verbe arabe khazana, qui signifie « cacher » ou « préserver ». Au départ, il désignait le coffre où les sultans gardaient la recette des impôts destinés au calife de Bagdad. Dès la rupture des sultans du Maroc avec le califat abbasside au XIIè siècle, le mot fut utilisé pour désigner symboliquement le contenu du coffre, c’est-à-dire le trésor de la Oumma (communauté islamique). (…) A partir du règne de la dynastie alaouite, le Makhzen désigne globalement le pouvoir central, à savoir le sultan, les vizirs, l’armée, la bureaucratie et toute personne contribuant à relayer ce pouvoir vers le reste de la population. Le sultan – devenu roi à l’indépendance, en 1956 – détient un double pouvoir : spirituel (il est commandeur des croyants) et temporel (il est chef de l’Etat). (…) Le Makhzen contemporain est fondé sur l’alliance originale et l’interaction de ces deux pouvoirs ». (Extrait d’un article d’Ahmed R.Benchemsi, www.jeuneafrice.com)

Le renforcement du pouvoir exécutif depuis une quinzaine d’années au Maghreb se développe parallèlement au processus de démocratisation formelle de la vie politique.

Dans les différents pays de la région, plusieurs tendances marquent l’évolution de ce processus.

Tout d’abord, une baisse régulière de la participation électorale aux différents scrutins (de 74,92% en 1995 à 57,8% en 2004 pour l’élection présidentielle algérienne et de 82,36 % à 51,61% puis 37% pour les légis-latives marocaines de 1977, 2002 et 2007). On peut interpréter cette baisse de participation comme une forme de stabilisation de la démocratie électorale. Mais elle témoigne aussi et peut être surtout des limites du système électoral comme processus de démocratisation et de la difficulté de la société civile à adhérer à ce type de démocratisation formelle

En plus du taux de participation aux élections, on peut identifier trois autres indicateurs de l’avancée démocratique : le degré de féminisation de la vie politique, la décentralisation et enfin la transparence des élections. Ces critères évoluent différemment selon les pays.

Tout d’abord la féminisation de la vie politique. Elle évolue très positivement au Maroc où la part de députées est passée de 0,61% en 1997 à 10,8% en 2002. Malgré sa progression, ce taux reste moitié moindre à celui de la Tunisie (22,75% en 2004). En revanche, il s’avère très supérieur à celui de l’Algérie où il stagne (5% en 1997 et 6% en 2002).

La décentralisation se développe aussi différemment selon les pays : elle se renforce au Maroc et en Libye, alors qu’elle est dans l’impasse en Tunisie et en Algérie.

Quant au critère de la transparence des élections, il semble bien respecté au Maroc, alors que les fraudes électorales demeurent nombreuses en Algérie et en Tunisie.

Un gouvernement soumis au chef de l’Etat

Du point de vue constitutionnel, l’Algérie se démarque des trois autres pays du Maghreb. De façon spécifique, le gouvernement y est ainsi doté d’un rôle fort en matière de pouvoir exécutif et ses relations avec les chambres semblent bien équilibrées. L’article 119 de la constitution précise ainsi que « l’initiative des lois appartient concurremment au chef du gouvernement et au députés ».

Le gouvernement est présenté comme le levier d’action de la volonté parlementaire. Selon l’article 83, « le chef du gouvernement exécute et coordonne le programme adopté par l’Assemblée populaire nationale ».

Les constitutions tunisiennes et marocaines amènent le gouvernement à s’effacer davantage face au chef de l’Etat.

Au Maroc, le Roi a le pouvoir exécutif en main, par tradition et par droit constitutionnel. Le chef de l’Etat nomme ainsi et met fin aux fonctions du Premier Ministre. Il exerce un certain nombre de pouvoirs réservés. L’article 29 lui permet également de passer outre le contreseing du Premier ministre dans plusieurs domaines   : état d’exception ; vote d’une loi par référendum ou encore droit de dissolution. Enfin, c’est le Roi qui supervise l’administration, notamment en nommant les candidats aux emplois civils et militaires. En revanche, les rapports entre le gouvernement et le parlement fonctionnent sur la base d’un véritable partage de la responsabilité: vote de confiance, motion de censure et motion d’avertissement.

De son côté, la constitution tunisienne accorde au rôle marginal au gouvernement, simple courroie de transmission de la volonté présidentielle : « le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République assisté d’un gouvernement dirigé par un Premier ministre ». (Article 37 du chapitre III de la Constitution du 1er juin 1959, modifiée en 2002). L’article 59 clarifie encore, si besoin est, la soumission du gouvernement au président de la République : « le gouvernement est responsable de sa gestion devant le Président de la République et non pas devant la Chambre de députés ».

Les gouvernements sont donc soumis au chef de l’Etat selon des logiques diverses dans les différents pays. Au Maroc et en Tunisie les pouvoirs exécutifs et législatif sont dominés par le chef de l’Etat (roi ou président de la République). En Algérie, l’histoire récente du pays a encouragé une lecture plus prudente de l’équilibre des pouvoirs, même s’il semble que la présidentialisation du pouvoir tende à s’y développer.

Un pouvoir législatif marginalisé

La Tunisie, l’Algérie et le Maroc ont institué le bicamérisme (division du parlement en deux chambre, l’une dite haute et l’autre basse, avec des modalités électorales différentes : suffrage indirect pour l’une et direct pour l’autre).

Au Maroc, la Chambre des Représentants, chambre dite basse, est ainsi élue au suffrage universel direct tandis que la Chambre des Conseillers, dite haute, est élue au suffrage universel indirect selon une logique territoriale et corporative.

En Tunisie, la Chambre des Députés est la chambre basse et la Chambre des Conseillers la chambre haute.

En Algérie, le parlement est composé de l’Assemblée Populaire Nationale, élue au suffrage universel direct, et du Conseil de la Nation, composé de membres issus des wilayas et de membres désignés par la président de la République.

Que ce soit au Maroc, en Tunisie ou en Algérie, le pouvoir exécutif domine le pouvoir législatif. Mais il existe de fortes nuances quant à l’importance réelle de cette domination. La constitution algérienne garantit par exemple un meilleur équilibre entre les pouvoirs exécutifs et législatifs que la constitution marocaine. Le parlement algérien dispos ainsi de prérogatives (art.122 et 123) nettement supérieures à celles des pouvoirs législatifs marocain et tunisien.

Le président de la république algérien dispose néanmoins, comme ses homologues tunisien et marocain, d’un grand nombre de prérogatives (art 77, 78, 79 etc.), dont le pouvoir réglementaire (art 124) ou encore le droit de dissoudre l’Assemblée populaire nationale (art 129). Il peut aussi demander une seconde lecture d’un projet (art 127) et contourner le parlement en recourant au référendum (art 7) afin de faire adopter certaines dispositions. Ce droit présidentiel est également inscrit dans la constitution tunisienne.

Au Maroc comme en Tunisie, les projets de lois du gouvernement sont prioritaires (article 56 de la constitution marocaine) et le travail gouvernemental empiète largement sur les prérogatives parlementaires. Au Maroc par exemple, le gouvernement peut prendre, dans l’intervalle des sessions, des décrets-lois que le Parlement n’a plus ensuite qu’à ratifier. De même, la Chambre des Députés tunisienne peut déléguer provisoirement ses pouvoirs au Président de la République qui légifère alors par décrets-lois (articles 28et 31).

Autre symbole de la soumission du Parlement marocain au Roi : ce dernier maîtrise le calendrier. Il décide, par décret, des dates d’ouverture et de fermeture des sessions. Il peut dissoudre les chambres (article 27) et ses messages n’ont pas à être débattus (article 28).

La constitution tunisienne consacre la primauté de l’exécutif en des termes encore plus clairs. Ainsi, selon l’article 28, « l’initiative des lois appartient aux membres de la Chambre des Députés mais aussi au Président de la République », (et non pas au gouvernement). L’article 49 ajoute que « le Président de la République oriente la politique générale de l’Etat, en définit les options fondamentales et en informe la Chambre des Députés ».

Quant à l’article 47, il autorise le Président de la République à « soumettre directement au référendum les projets de loi d’importance nationale ou les questions touchant à l’intérêt supérieur du pays ». Cet article a notamment permis la révision constitutionnelle qui a facilité la réélection du président Ben Ali en 2004.

La responsabilité du gouvernement devant les chambres (article 62 de la constitution tunisienne) apparaît comme une simple concession au jeu de l’équilibre des pouvoirs. Elle permet au Président de sacrifier le gouvernement s’il a besoin d’une soupape politique. Ceci a conduit plusieurs analystes à conclure que les assemblées au Maghreb disposent d’un rôle de consultation et de délibération plutôt que d’une fonction de représentation et de contrôle.

Conclusion : gouvernementalisation et spécificités de la démocratisation au Maghreb

Le Maghreb présente des caractéristiques politiques propres qui le distinguent des autres pays de la région, au Machrek ou en Afrique subsaharienne. Néanmoins les évolutions des processus démocratiques au Maghreb témoignent de tendances communes au contenu hétérogène.

Le changement constitue une donnée importante pour les quatre pays. Il serait limitatif de le lire au seul prisme de la démocratisation qui ne correspond pas vraiment à la réalité politique maghrébine, à l’exception relative du Maroc.

Le Maghreb se caractérise par une forme originale de gouvernance que certains qualifient de « gouvernementalisation » (Baduel). Celle-ci s’est renforcée au cours des dernières années avec un pouvoir exécutif de plus en plus fort et une difficile indépendance de la justice. Néanmoins, dans certains pays, au Maroc principalement, la démocratisation s’est réellement développée : autonomisation des partis politiques, alternance, décentralisation notamment.

La démocratie constitue un concept flou et évolutif aux appréhensions et applications variables. L’analyser à la grille des seuls critères occidentaux serait illusoire.

Dans les pays du Maghreb, la démocratisation prend ainsi des formes particulières. On peut citer en exemple  le « modèle de Westminster » marocain, l’équilibre des pouvoirs en Algérie ou encore le poids du pouvoir exécutif en Tunisie. L’évolution des pratiques politiques au Maghreb ne doit pas s’analyser en termes d’échec ou de retard, mais plutôt de divergence et d’assimilation (Bayart, 1989).

Le relativisme culturel, dans son aspect non normatif, prend en considération l’« universalité » de certains droits fondamentaux (droits de l’Homme et libertés fondamentales) et ne saurait en rien justifier son absence de respect. L’évolution, de la démocratisation au Maghreb ne saurait donc faire l’économie d’une vision critique.

Pourtant, les pays occidentaux se font au contraire de plus en plus discrets dans leurs critiques ; surtout depuis l’apparition du terrorisme islamiste. A terme, on pourrait craindre qu’ils ne finissent par abandonner ces pays dans les pièges de contradictions qu’ils ont pourtant contribué à forger.

Bibliographie

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