La sociedad civil en China, que algunos prefieren llamar “el tercer sector”, forma un vasto conjunto complejo que está en plena evolución. Compuesto por entidades heterogéneas, el espectro se extiende desde las organizaciones satélites del PCC hasta verdaderos grassroots¹, pasando por el diverso mundo asociativo socioprofesional, en vínculo con el sector estatal o bien con el sector privado. Es por ello que no resulta asombroso que el uso del término “sociedad civil” en China haya sido controvertido durante mucho tiempo, ya que el único punto de convergencia era reconocer la denominación importada de Occidente, como la de ONG, que se expandió en el contexto de la mundialización. Pero a pesar de la divergencia de las interpretaciones, este concepto se utiliza cada vez más en China, al igual que el de ONG, para dar cuenta de los cambios sociales de los últimos treinta años. Permite repensar el tema de la relación entre el Estado y la sociedad en la era de la economía de mercado, donde conviven la cooperación, la competencia, hasta la confrontación, y el reparto de la responsabilidad. Desde este punto de vista, la interrogación sobre el sentido que hay que dar al término de “sociedad civil” en China lleva necesariamente a un cuestionamiento sobre el proceso de la democratización social.

Contexto histórico y situación actual

Un pequeño viaje hacia el pasado es sin duda necesario para entender el presente. En la concepción confucianista, cuatro nociones fundamentales regían las relaciones entre individuo y comunidad: el hombre, la familia, el Estado y el mundo (Tianxia). No quedaba entonces lugar para la sociedad en el sentido en que la entendemos hoy. El hombre y la familia se remitían a la esfera privada; el Estado y el mundo, a la esfera pública. Pero entre ambos faltaba un vínculo, un espacio que es el que ocupa la sociedad civil en el mundo moderno. Hasta hace bastante poco tiempo, el Estado chino se relacionaba con la población sin intermediario ni zona tampón. La vida política del país implicaba esencialmente a los partidos políticos, el Estado y la población. La China tradicional se había fundado sobre una sociedad rural donde la economía agrícola se impuso como sistema económico dominante y los pueblos (las aldeas) formaban comunidades de destino. Tras la fundación de la República Popular de China en 1949, una sociedad de unidades de trabajo (danwei) sustituyó la sociedad de aldeas y la economía planificada reemplazó a la economía agrícola. Pero a pesar del cambio del sistema económico, esos dos modos de sociedad tenían en común la superposición del espacio de producción y del espacio de vida, es decir que las actividades de producción estaban íntimamente vinculadas con el entorno social de las personas. Su trabajo y su vida se entremezclaban en un espacio relativamente limitado. Era una verdadera organización político-económica que tenía por misión disponer de la gente a través de los recursos económicos y sociales. La reforma iniciada a partir de 1978, y sobre todo el abandono de la economía planificada a favor de la economía de mercado, ha ido sacando progresivamente a China de esa atadura, y el surgimiento de nuevas organizaciones populares ha contribuido ampliamente a cambiar la estructura social y el modo de gobernanza. En este sentido, la política de reforma puede ser percibida como un proceso de nuevas regulaciones de las relaciones entre el PCC, el Estado y la sociedad. Esta última entra en escena por primera vez después de mucho tiempo en tanto verdadero actor, aun cuando lo esté haciendo a paso tímido y su papel carezca todavía de consistencia.

Desde 1949, las organizaciones sociales tuvieron en China tres períodos de desarrollo. En el primer período (1949-1978), las organizaciones de masa (qunzhong zuzhi) fueron creadas por el PCC para reagrupar a los movimientos sociales existentes. Nacieron así ocho federaciones. Algunas de ellas todavía conservan en la actualidad un lugar importante dentro del paisaje político-social, tal como la Liga de las Juventudes Comunistas, la Federación Nacional de Mujeres y la Federación Nacional de Sindicatos. Funcionan enteramente gracias al financiamiento del gobierno. Su personal tiene un estatus similar al de los funcionarios estatales. Sin corresponder a la definición más común de las ONGs, estas “organizaciones de masa” realizan sin embargo un trabajo bastante considerable en el sector social y disponen de redes sólidas en todo el territorio. Durante el segundo período (1978-1992), China vivió su primera revolución asociativa. La política de reforma y de apertura liberó una energía considerable, dando lugar al nacimiento de muchas organizaciones sociales². Esta proliferación se explica tanto por la ausencia de ley en vigencia y de marco jurídico, como por la necesidad de coproducción del bien público en un nuevo entorno social. Entretanto, el impulso asociativo se frenó momentáneamente después del acontecimiento de 1989, mientras que el gobierno intentó reglamentar el mundo asociativo, promulgando en octubre de 1989 el Reglamento sobre el registro y la gestión de las organizaciones sociales. Revisado después de diez años de prueba, dicho reglamento fue definitivamente oficializado en octubre de 1998. Según esos dos textos, las ONGs deben registrarse en el Ministerio de Asuntos Civiles y tener una tutela gubernamental o paragubernamental, llamada familiarmente “la suegra”, que tiene un derecho de fiscalización sobre lo que hace “la nuera”. Según esos mismos reglamentos, sólo se puede inscribir una ONG por sector en una región administrativa, y esa ONG no tiene derecho a actuar fuera de ese territorio. Estas “organizaciones sociales” que hacen referencia a las ONGs tampoco se corresponden con la definición clásica de las ONGs, por el hecho de que todas tienen un estatus híbrido con respecto al gobierno, razón por la cual se las denomina justamente GONGO ³.

En forma paralela a la pista paragubernamental que inician y apoyan las organizaciones sociales de arriba hacia abajo, una segunda pista parte de abajo hacia arriba y culmina con la creación de otro tipo de organizaciones que conviene denominar grassroots (en chino “caogen zuzhi”). Así se abre el tercer período de florecimiento para las organizaciones sociales en China (1993-2007). Nacidas a menudo de las necesidades que se hacen sentir en el terreno, estas organizaciones sin duda más autónomas e independientes en su funcionamiento, cumplen dos funciones principales: participar directamente en la producción de servicios públicos (especialmente en los ámbitos dejados de lado u olvidados por el gobierno); participar indirectamente en la elaboración o la revisión de las políticas públicas. La primera función es mucho más significativa que la segunda, por un lado, en razón del predominio de las autoridades públicas en ese campo y, por otro, por la falta de competencia y de experiencia de esas organizaciones. Sin embargo, las organizaciones sociales de la primera categoría (organizaciones de masa y GONGO), de las cuales algunas tienen un estatus consultivo político, tratan de hacer propuestas “constructivas” para influenciar las políticas públicas dentro de un marco de orientaciones definido por el gobierno, mientras que las organizaciones de iniciativa popular (grassroots) dan prioridad a los lobbies, las propuestas “críticas” y hasta las protestas o despliegues de fuerza. Este proceder se acerca más al papel de vigilancia y equilibrio que juega la sociedad civil frente a los gobernantes y refleja los intereses de los ciudadanos frente a un Estado fuerte. La participación activa de las ONGs en la definición de las políticas públicas en el ámbito del medioambiente es la más reveladora del proceso de participación ciudadana. Éste contribuye tanto a la toma de decisiones más adecuada del gobierno (en lo que respecta a los trabajos de embalse del río Nu) como a la construcción de una relación de cooperación entre el Estado y la sociedad civil (en lo referente a la protección de los antílopes tibetanos y de los monos dorados). También controla que se aplique la ley y que la autoridad de la justicia sea respetada (en el caso de la poda salvaje de los bosques naturales). En efecto, la ley de evaluación del impacto ambiental en China, promulgada en 2002, alienta la participación de los ciudadanos en la protección del medioambiente, y una nueva ley en la misma dirección se está elaborando actualmente ⁴. Según All-China Environment Federation, China contaba con 2.768 ONGs ambientales en 2005, que involucraban a 224.000 personas.

Análisis y perspectivas

Las dos categorías de organizaciones sociales se caracterizan, cada una de ellas, por una paradoja: la primera está cubierta por una legalidad jurídica, pero a veces le falta legitimidad social a causa de su “paracaidismo”; la segunda categoría, inversamente a la primera, suele tener una legitimidad social, pero le falta legalidad jurídica en razón de su origen popular. Sólo algunas ONGs de origen popular gozan de un estatuto legal gracias a su carácter inofensivo para el gobierno, mientras que la mayoría de los grassroots tratan de subsistir y de actuar por fuera de la ley. Esta doble paradoja ligada al régimen político-social de China es objeto de una crítica cada vez más frecuente, pero por el momento no parece surgir ninguna solución.

La aparición y el desarrollo de los grassroots chinos están estrechamente vinculados con las actividades de las ONGs internacionales que han comenzado a implantarse en China a partir de los años ’80. La ayuda para el desarrollo de los grassroots se convirtió prácticamente en su política principal después de 1989. La fundación Ford, por ejemplo, invirtió más de 200 millones de dólares entre 1985 y 2008 en los programas de apoyo a los grassroots chinos que trabajan para la protección del medioambiente, el desarrollo de la educación y la salud pública, la lucha contra la pobreza y la ayuda a poblaciones vulnerables. La democracia local y la gobernanza pública entran también dentro de su campo de actividades⁵.

Un acontecimiento de magnitud internacional también jugó un papel catalizador en el desarrollo de los grassroots: el Foro de las ONGs femeninas en Huairou, del 30 de agosto al 8 de septiembre de 1995, con ocasión de la 4ta Conferencia Mundial sobre las Mujeres en Pekín. El alto grado de profesionalismo que mostraron las mujeres extranjeras presentes en ese foro y su capacidad de trabajar en red marcaron fuertemente a la opinión pública china y orientaron en los años siguientes la vocación de muchas ONGs chinas surgidas por iniciativa privada, tales como Los Amigos de la Naturaleza, Planeta Aldea, Greensos, etc.

En octubre de 1998, el Consejo de Asuntos de Estado promulgó el Reglamento provisorio sobre el registro y la gestión de las unidades de trabajo sin fines de lucro administradas por la población (minban feiqiye danwei, una forma de grassroots). En 2001, el Ministerio de Asuntos Civiles autorizó 82.089 inscripciones y, en 2007, las estructuras de organización de este tipo oficialmente registradas alcanzaron la cifra de 173.915. Constituyen actualmente los principales organismos de servicios sociales paralelos a las instituciones del Estado ⁶. El capital legal de las “unidades de trabajo sin fines de lucro administradas por la población” puede ser mixto o totalmente privado, pero en el caso de los capitales mixtos, el capital privado no debe ser inferior a dos tercios del total. Sus ingresos cotidianos provienen principalmente de los servicios pagos. En general, este tipo de organizaciones no gozan de los beneficios fiscales que tienen las ONGs en otros países. Además del impuesto profesional (5%), tienen que pagar el impuesto a las ganancias de la empresa y otros impuestos suplementarios, tales como impuestos de educación o de construcción (0,5% en promedio), lo cual pesa considerablemente sobre su presupuesto, que de por sí suele ser ajustado. La exoneración concedida en principio a las escuelas privadas (de enseñanza primaria y secundaria), a los hospitales y a los asilos de ancianos no siempre se aplica en los hechos. En la actualidad, estas entidades son sin duda algunas las organizaciones sociales chinas más cercanas a la definición de las ONGs en sentido propio de