Libéralisation ou « Traitement Spécial et Différencié » : Où se trouve les grands acteurs non gouvernementales sur le coton ?

Introduction

En décembre 2005, à Hongkong (Chine), la 6ème conférence ministérielle de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) fait des progrès sur le dossier du coton. Les pays africains producteurs, leurs organisations locales des paysans, ainsi que les ONG du nord qui les soutiennent, sont présentés comme les principaux acteurs de ce blocage.

On trouve qu’il y a une longue histoire de l’intervention des ONG sur l’initiative du coton. A Dakar, en février 2002, des représentants de producteurs d’AOC (Afrique de l’Ouest et du Centre) et des ONG internationales, annoncent leur intention de renforcer la présence des producteurs dans les espaces de négociations et de prise de décision. Suite à la plainte déposée par le Brésil devant l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC, en octobre 2002, le ROPPA (Réseau des organisations paysannes et de producteurs de l’Afrique de l’Ouest) et l’ACA (Association Cotonnière Africaine) déclarent leur soutien à la plainte brésilienne. Le 30 avril 2003, quatre pays d’Afrique sub-saharienne –le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad- déposent au comité de l’agriculture de l’OMC un document intitulé « Réduction de la pauvreté : initiative sectorielle en faveur du coton » . Faisant suite à la grave crise traversée par leur secteur cotonnier en 2001-2002, il s’agit d’une proposition visant à supprimer progressivement les subventions des pays développés qui provoquent des distorsions sur les prix mondiaux. Juste avant Cancun, François Traoré, président de l’Union Nationale des Producteurs de Coton du Burkina Faso (UNPCB), remet au Directeur Général Adjoint de l’OMC les pétitions de 250 000 producteurs de coton ouest africains.

Malgré cette mobilisation des pays africains et des ONG locales, la déclaration ministérielle de l’OMC de septembre 2003 ignore les revendications de l’initiative sectorielle. Au contraire, les pays africains, victimes de la baisse des prix du coton, sont invités « diversifier » leurs économies. Ensuite, pendant la réunion à Genève en août 2004, les Etats-Unis imposent aux pays cotonniers africains de discuter le coton dans le cadre du dossier agricole global. Aucune date ni procédure d’application ne sont adoptées pour donner un contenu précis à cet accord. Décembre dernier, à la conférence interministérielle Hongkong, plus de mille ONG participent, dont une centaine touchent l’initiative du coton , situation sans précèdent dans l’histoire. La déclaration ministérielle exige la suppression des subventions à l’exportation en 2013, date qui est acceptable pour l’Union européenne, alors que les États-Unis et les pays en développement souhaitaient que ces subventions cessent en 2010. En ce qui concerne un dossier particulièrement important pour l’Afrique de l’Ouest, la déclaration exige la suppression en 2006 des subventions à l’exportation du coton.

Mais les progrès ne sont pas acquis tout seul par les ONG ou les organisations paysannes des pays ouest africains. Les africains n’auraient pas pu donner la même efficacité au lobbying autour de la question coton : plus ou moins coupées de leurs leaders, réseau mal perçu par les producteurs et organisation régionale trop au ralenti, ils n’auraient pas pu initier la coordination sur le sujet. Ce sont les ONG internationales ou « institut de recherche » telles que : OXFAM International, OXFAM Solidarité, ENDA Tiers-monde, ICTSD et IDEAS Centre qui se sont révélées les meilleurs soutiens des organisations paysannes africaines. Elles étaient présentes dès l’atelier de Dakar , en 2002, qui insistait sur la présence nécessaire des producteurs dans les négociations commerciales. Les mêmes ONG ont également préparé les acteurs africains aux différentes rencontres internationales précédant Cancun et Hongkong, et inspiré les grandes lignes de l’initiative sectorielle sur le coton. Appuyées sur un réseau d’organismes du Sud plus ou moins ancrés sur le terrain, les ONG internationales ont joué un rôle du soutien, formation, réflexion et médiatisation. Elles ont pris parfois la tête du peloton lorsque les organismes locaux n’avançaient pas assez rapidement. Ces ONG ont pu d’autre part influencer fortement les prises de décision africaines grâce au lobbying direct qu’elles exercent sur les Présidences et les Ministères des pays africains concernés. Certaines ont également des connexions importantes avec les gouvernements occidentaux. Dans les négociations de Hongkong, les ONG internationales ont offert aux acteurs africains leurs principaux atouts : préparation des dossiers, répétition de l’argumentaire et démarches auprès des medias.

Ce pouvoir d’influence des ONG du Nord et du Sud eux rendre de faire les coalitions/alliances entre les unes et les autres. Elles défendent les revendications africaines, qui se sont révélées très efficaces à Hongkong. Mais, comme de nombreux observateurs ont déploré, il y a une incapacité des acteurs non étatiques concernant le coton à se réunir pour confirmer leurs positions communes. Divergence des opinons marquée entre, d’un coté, les ONG qui voudraient traiter le coton comme un produit spécial ; de l’autre, celles qui voudraient le négocier dans un cadre global d’agriculture. En suivant, on essaie d’analyser deux groupes de l’alliance entre les ONG autour de cette divergence d’opinion. On les appelle traitement spécifique et libéralisation totale (voir globale).

Libéralisation Globale et/ou Traitement Spécial et Différencié (TSD) : Divergence d’opinion entre les ONG ?

Toute la problématique de l’intégration des pays africains dans le système commercial multilatéral tourne aujourd’hui autour de la reconnaissance de la nécessité d’un statut spécifique qui induit des droits et des obligations différentes du droit commun. Le traitement spécial et différencié dont ils cherchent l’effectivité pourrait leur permettre de protéger certaines branches de productions locales pour leur conférer un niveau minimal de compétitivité ; et leur garantir un accès aux marchés des pays du Nord. Défensifs ou offensifs, ces intérêts reposent sur un socle commun : l’ajustement de la vitesse de la libéralisation à la situation économique des pays pauvres.

De l’autre cote, c’est la libéralisation globale qui prend la place essentielle pour les ONG parce que, selon les quelles, le coton n’est pas le seul problème pour les agriculteurs du monde. Pour une fois, les règles du système semblent être taillées sur mesure pour les intérêts des pays africains qui apparaissent comme demandeurs de libéralisation. Ils prônent l’ouverture des marchés et dénoncent l’immixtion des Etats, par le biais des subventions, dans le jeu économique. En invoquant la compétitivité de leur produit, ils renoncent à requérir une pondération des règles du système sous la forme d’un traitement spécial et différencié. Ils réclament une égalité de traitement qui induit l’application stricte des règles du marché et la disqualification des mesures ayant un effet de distorsion sur le commerce.

Parfois, la préconisation de libéralisation globale est tempérée par qui considère que la question n’est pas tant de s’opposer au principe des subventions que de condamner des politiques de soutien intern. Toutefois, il convient de souligner que la posture «libérale» qui a parfois pu paraître dans ce dossier pourrait poser un problème de cohérence d’ensemble avec les stratégies différentielles de principe en cours dans le reste des négociations. L’existence d’un TSD basée sur des considérations conjoncturelles, liées à la compétitivité des secteurs, laisse t-elle du crédit à un régime structurelle de discrimination ? Est-il possible de construire un argumentaire offensif en appui au coton et autour des vertus du libre échange en continuant de mener un combat de principe contre la mondialisation néolibérale ?

Entre ces deux postures à adopter, les ONG locales sont flous. La base d’alliance se constitue par le partage des préconisations principales. Ainsi, on a vu qu’il y a deux groupes des alliances des ONG sur l’initiative du coton, au sein de chacune de ces tendances, deux ONG ou associations locales jouent un rôle essentiel: ROPPA et APROCA.

Groupe 1 – Libéralisation globale

Membres (Nom/Etat):

• ROPPA (Réseau des Organisations Paysannes et des Producteurs Agricoles de l’Afrique de l’Ouest), Burkina Faso

• NFFC (National Family Farm Coalition), États-unis

• FETRAF (Altemir Tortelli), Brésil

• CPE (Coordination Paysanne Européenne), Europe

• CPF (Confédération paysannes du Faso), Burkina Faso

• ANOPACI (Association nationale des organisations professionnelles agricoles de Côte-d’Ivoire), Côte-d’Ivoire

• NFPG (National farmer’s platform of Gambia), Gambia

• CNOP (Conseil nationale des organisations paysannes), Guinée Conakry

• Plate-forme nationale des Organisations paysannes, Guinée-Bissau

• Coordination nationale de l’organisation paysanne du Mali, Mali

• Plate-form paysanne du Niger, Niger

• CNCR (Conseil national de concertation et de coopération ruraux), Sénégal

• CNOP (Coordination togolaise des organisations paysannes), Togo

Positions: Souveraineté alimentaire, éliminer les subventions destinées aux produits exportateurs en totalité

L’agriculture familiale, pratiquée par la grande majorité des 3 milliards de paysans, a tout à craindre d’une nouvelle baisse des tarifs douaniers et des aides publiques qui lui sont destinées. Sur aucun continent, l’agriculture familiale ne peut encore subir de nouvelles baisses des prix de ses productions, ni de nouveaux afflux de produits sur les marchés intérieurs. Accepter une telle situation, esquivant à condamner l’agriculteur familial et à poursuivre l’exclusion, chaque année, de millions de familles paysannes qui rejoignent le milliard de pauvres.

Conscients du rôle primordial que joue l’agriculture familiale comme moteur de l’économie, principale source de sécurité alimentaire de la population et de lutte contre la pauvreté rurale, les agriculteurs refusent que l’agriculture serve de monnaies d’échange et demandent qu’elle soit traitée dans le respect de ses spécificités. Il sont persuadés que, pour la suivie de l’agriculture familiale, il est indispensable soit de maintenir, soit d’instaurer, les instruments nécessaires pour pratiquer des politiques agricoles adaptables à la diversité des situation et à même d’assurer un avenir pour leurs exploitations. Ils revendiquent la souveraineté alimentaire, en insistant que le véritable accès de marché qu’ils veulent, soit l’accès de marché à leurs propres marchés nationaux et régionaux.

Groupe 2 – Traitement spécifique et différencié

Membres (Nom/Etat) :

• APROCA (Association des producteurs de coton Africains), Burkina Faso

• ICTSD (International Centre for Trade and Sustainable Development), Switzerland

• IDEAS CENTRE, Switzerland

• ENDA Tiers Monde, Sénégal

• Oxfam International

• ACA (Association cotonnière africaine), Bénin

• FUPRO-B (Fédération des Unions de Producteurs du Bénin), Bénin

• UNPCB (Union Nationale des Producteurs de Coton du Burkina Faso), Burkina Faso

• OPCC (Organisation des Producteurs de Coton du Cameroun), Cameroun

• Fédération Nationale des Producteurs de Coton (FNPC), Sénégal

*ICTSD est plutôt un centre de recherche qui tient une position neutre. Il travaille avec les autre ONGs dans le group mais comme un « technicien ».

Position : Supprimer la subvention du coton d’abord, traiter l‘initiative du coton spécifiquement

Le coton est produit dans plus de la moitié des pays africains et il représente le poumon économique de certains d’entre eux. Aujourd’hui, cette culture est fortement concurrencée et cela de façon inéquitable. Il s’en suit une pauvreté absolue des populations rurales, accompagnée de graves déficits budgétaires des économies africaines dépendantes du coton. Face à cette situation, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad ont soumis une initiative sectorielle qui a été diversement accueillie et soutenue par les différentes ONGs.

Cette alliance milite pour le traitement séparé de cette question, qui tourne au trois piliers suivants :

(1) Accès aux marchés : une amélioration substantielle de l’accès aux marchés du coton est demandée, notamment sous la forme d’un accès libre et sans contingent, sur une base consolidée, pour le coton et les produits dérivés du coton en faveur des Pays les Moins Avancés producteurs et exportateurs nets de coton.

(2) Soutien interne : les mesures de soutien interne qui créent des distorsions au commerce international du coton devront être éliminées. Des mesures disciplinaires spécifiques seront prévues pour éviter le transfert d’une boîte à l’autre des soutiens internes. Par ailleurs, des critères ambitieux et spécifiques au coton seront prévus pour les mesures autorisées au titre des boîtes verte et bleue .

(3) Concurrence à l’exportation : toutes les formes de subventions à l’exportation du coton devront être éliminées.

ROPPA et APROCA sont deux ONG/association qui jouent des rôles essentiel sur le terrain. Touts les deux bénéficient de soutiens extérieurs de pays développés, en même temps, ils regroupent des ONG locales qui travaillent sous eux. Ainsi, ils combinent, ou faites le pont entre les deux parties qui causent le problème pour mieux se comprendre et se communiquer, et tenter de trouver des solutions. Alors que ROPPA travaille sur les produits agricoles en général, APROCA est crée après pour spécialement traiter le problème de coton. Le président de APROCA, M. TRAORE. B. François, est un membre du comité central de ROPPA, mais il dénie que APROCA travaille sous ROPPA. Au contraire, selon M. Fall, le Président de ROPPA, APROCA travaille sous ROPPA. APROCA est une fédération des ONGs à l’Afrique de l’Ouest, qui est professionnelle, et travaille avec la banque, le Crédit et autres ONGs pour commercialiser les produits. La principale différence entre ROPPA et APROCA, c’est que APROCA travaille pour l’argent, mais il n’y a pas d’activités économiques pour ROPPA, disait M. TRAORE.

On peut dire que, c’est la divergence d’opinion entre ROPPA et APROCA, qui incite la rupture de coopération entre les deux. Mais, face à une crise cotonnière concernant la vie des africains, ce n’est pas mieux s’ils tiennent l’alliance et trouver une solution moyenne ? Mettons le problème d’hiérarchie administrative à cote, nous nous interrogeons sur la stabilité de l’alliance entre les ONG locales.

Conclusion

A la fin des négociations ministérielles durant la 6eme conférence de l’OMC, on s’accorde que, les pays développés vont mettre fin aux subventions à l’exportation des produits agricoles à l’horizon 2013. Par ailleurs, pour ce qui est fameux “paquet de développement”, les conclusions adoptées retiennent que les pays développés devront s’engager à importer sans droit de douane ni contingent jusqu’à 97% des produits aux PMA à partir de 2008. Concernant l’Afrique plus spécifiquement, la principale mesure à mettre à l’actif du groupe des pays exportateurs africains du coton est l’arrêt des subventions à l’exportation du coton en 2006. Même si c’est un succès à mitiger, car c’est été démontré que, le véritable tort causé au coton africain provient des subventions internes qui créent des distorsions sur le commerce mondial, on a vu des rôles plus directs et plus efficaces des ONG, et surtout les alliances des ONG au sein de l’OMC. A vrai dire, la posture adoptée induit un embrouillamini idéologique qui ne s’accommode que de la prise en compte stricte de ses propres intérêts. Mais quelque soit les alliances faites par les ONG, c’est tant mieux pour l’Afrique. Cela signifie le début d’une ère de confections d’agendas de négociations commerciales et de politiques publiques articulées non pas autour de chapelles idéologiques, mais plus autour des vraies préoccupations des populations et des populations africaines en particulier.

Notes :

¹Pour plus de précision sur la crise cotonnière, voir le texte de Sahel and West Africa Club Secretiriat (SWAC)/OECD, « Consultation on the Cotton Crisis in West and Central Africa : Timeline of key events 2001-2005», septembre 2005. Disponible sur : www.oecd.org/dataoecd/50/5/35765458.pdf

²Voir l’annexe : « Catégorisation des ONG travaillant sur coton » , selon la liste des ONG inscrites pour la 6ème conférence ministérielle de l’OMC.

³Atelier Dakar est un processus qui organise des représentants d’organisations paysannes et de producteurs agricoles de plus de trente pays d’Afrique, d’Amérique, d’Asie et d’Europe. Ils ont décidé de se concerter et de tenter de coordonner leurs activités concernant les négociations commerciales de l’OMC. Leur objectif est la mise ne œuvre de politiques agricoles et commerciales sur une base solidaire. Ils ont adopté en mai 2003 la Déclaration de Dakar qui constitue la base de ce processus de concertation.

⁴Le bureau de consultants genevois IDEAS Centre est présidé par Arthur Dunkel, ancien directeur du GATT, et dirigé par Nicolas Imboden, ancien chef négociateur suisse durant les négociations de l’Uruguay Round, qui permettent aux consultants d’offrir des conseils techniques incomparables sur les mécanismes de négociation internationale. Vraisemblablement, c’est IDEAS qui a conseillé aux pays africains de soumettre une proposition de négociation sur le coton, à l’OMC, plutôt que de porter plainte devant l’ORD, procédure plus agressive choisie par le Brésil.

⁵ROPPA (le Réseau des organisations paysannes et de producteurs de l’Afrique de l’Ouest) a été fondé en juillet 2000. Il regroupe des organisations ou « cadres de concertation » de 10 pays d’Afrique de l’Ouest (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal, Togo). Le principe objectif de ROPPA est de promouvoir et défendre les valeurs d’une agriculture paysanne performante et durable au service des exploitations familiales et des producteurs agricoles.

APROCA (l’Association des Producteurs de Coton Africains) a été créée le 22 décembre 2004 à Cotonou au Bénin.) Elle regroupe des producteurs de coton de six pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre (Burkina de Faso, Togo, Mali, Bénin, Cameroun et Sénégal).

⁶Dans les négociations au sein de l’OMC, les aides d’Etat sont classées, principalement, en trois catégories en fonction de leur effet distorsif : la boite orange (il s’agit d’aides à la production), la boite bleue (mesures considérées comme moins distorsives ou temporairement distorsives ), la boite verte (aides découplées par exemple).