Résumé général

L’analyse de Mlle Philippart cherche à dégager les logiques d’acteurs qui se jouent entre les ONG de Développement (ONGD) et la Commission Européenne. Plus particulièrement, ce travail cherche à mettre en lumière les influences réciproques que ces acteurs exercent les uns sur les autres, leurs stratégies respectives, mais aussi le détournement de ces stratégies par l’intervention d’éléments extérieurs. Cette analyse permet une approche de l’influence des ONG sous l’angle des relations entre acteurs et système. De solides bases théoriques, référencées, fournissent par ailleurs des perspectives bibliographiques et analytiques plus larges, dépassant le seul cadre des rapports ONG/Commission Européenne et ouvrant sur la question plus générale des rapports entre la gouvernance interne des acteurs, leurs stratégies, et leur insertion dans un ensemble relationnel et politique plus large.

Ce travail cherche, à partir d’une analyse de type « photographique » , statique ¹, à « déterminer s’il existe une influence réelle, directe ou indirecte des ONGD sur la Commission européenne et les stratégies d’influence les plus favorables » . Il propose par ailleurs une modélisation de ces jeux d’acteurs par la combinaison et l’adaptation de plusieurs modèles pré-existants de sociologie des organisations et de sociologie des relations internationales particulièrement la méthode des acteurs de Crozier et Friedberg, la théorie sociologique de Pierre Lascoumes et le schéma de « fragmentation » de Rosenau.

Méthodologie

La méthode utilisée s’appuie, outre l’apport théorique cité, sur l’analyse et la comparaison de documents fournis par les différents acteurs étudiés, ainsi que sur les interviews croisées d’une cinquantaine de personnes de la Commission et des ONG. Afin de délimiter un champ d’analyse, trois enjeux fondamentaux du dialogue entre ONGD et Commission Européenne (CE) ont été choisis comme cadre d’étude : « les réformes, la politique de transparence et de gouvernance de la Commission Européenne et les aspects de la politique de coopération au développement communs à toutes les ONG » .

L’analyse en termes d’acteurs est opérée avec des précautions méthodologiques pertinentes, soulignant notamment qu’une « organisation » n’est pas nécessairement un acteur homogène en interne. Par ailleurs, l’ensemble de l’analyse s’appuie sur deux constats préliminaires : l’acteur « ONGD » n’est pas unifié, et peut être qualifié de « multi-polaire » suivant les enjeux étudiés ; l’acteur « CE » n’est pas non plus homogène, particulièrement sous l’effet des réformes institutionnelles, organisationnelles et procédurales qui ont transformé l’architecture des différentes Directions Générales depuis 1999 ; ainsi l’acteur « CE » peut être qualifié de « multi-centré » . Autre précision, ce travail limite le champ d’analyse aux ONG ayant un bureau à Bruxelles et entretenant des relations avec la CE.

Les effets de leviers auprès d’acteurs tiers.

Cette partie du mémoire aborde un élément capital des jeux d’influence entre acteurs, en soulignant qu’une influence indirecte peut s’avérer au moins aussi efficace qu’une influence directe, à condition d’en maîtriser les mécanismes. Ainsi, cette partie se penche sur les stratégies adoptées par les ONG pour agir sur la Commission par le biais d’une action auprès d’acteurs tiers, à commencer par les deux autres principales institutions européennes que sont le Parlement Européen et le Conseil de l’Union Européenne, mais aussi auprès d’acteurs extra-communautaires.

Influence des ONG auprès d’autres institutions européennes.

L’action auprès du Parlement Européen semble privilégiée, pour deux raisons principales : tout d’abord, la Parlement est globalement favorable à l’intervention des ONG dans le débat public européen. Certains eurodéputés sont issus du milieu des ONG, et certains partis européens, notamment les Verts, encouragent la participation d’acteurs de la société civile dans la définition des politiques européennes. Par ailleurs, le Parlement Européen constitue un levier certain auprès de la Commission, dans la mesure où il a le pouvoir d’en amender les propositions.

Concernant le Conseil Européen, le travail de lobbying des ONG peut également s’avérer fructueux, notamment en ce qui concerne l’établissement de l’agenda politique européen en matière de développement, agenda que détermine le Conseil et que la Commission suit. La présidence tournante de l’Union oblige cependant les ONG a exercer dans la même année un lobbying sur trois pays différents au moins (ceux de l’année en cours et le premier ayant la présidence l’année suivante), ce qui exige une grande capacité de mobilisation et une forte réactivité.

Le Comité Economique et Social, quant à lui, a vocation à servir de lieu de rencontre entre la société civile et les institutions européennes. Il est donc à ce titre un lieu privilégié d’influence pour les ONG. Mais au-delà de sa fonction formelle, le CES peut à son tour influencer la Commission par les avis qu’il rend, directement auprès de la Commission, ou auprès d’un commissaire plus spécifiquement.

De même la Cour des Comptes, dans la limite de son mandat, peut constituer un point d’appui des ONG dans leurs stratégies d’influence de la Commission, d’autant plus qu’elle leur est traditionnellement plutôt favorable.

Enfin, et surtout, les Etats membres constituent une cible privilégiée des ONG, étant donnés les moyens de leviers à la fois puissants et variés dont ils disposent sur les travaux de la Commission. En tant qu’Etats membres, ils pèsent dans la définition des politiques européennes. Par le biais de leurs fonctionnaires nationaux, ils influent de manière plus ou moins directe sur les différentes étapes de cheminement des décisions et de leur mise en oeuvre. Cependant sur ce sujet, le mémoire étant antérieur à l’élargissement de l’Europe, il ne traite pas des changements que ce dernier amène dans la définition des priorités de la politique européenne de développement.

Liens et jeux avec des acteurs extra-communautaires

La démarche principale de cette partie du mémoire consiste non pas à dresser une liste exhaustive des acteurs pouvant interférer dans le jeu entre ONG et Commission, mais à évaluer leur pertinence en tant que cibles d’influence des ONG (ou parfois de la Commission), selon la nature et l’intensité des liens qui unissent ces acteurs aux problématiques traitées. L’auteur décrit ainsi, pour chacun de ces acteurs, son rôle et son positionnement général dans la définition et / ou la mise en oeuvre de politiques de développement, ainsi que ses liens effectifs ou possibles avec les ONG et la Commission Européenne. Sont brièvement ainsi traités dans ce mémoire :les Organisations Internationales Gouvernementales en général,l’OCDE, l’ONU,l’OMC,la Banque Mondiale et le FMI,les Conférences Mondiales,le Conseil de l’Europe,les plates-formes nationales d’ONG de l’UE,les ONG et les gouvernement des pays dits du Sud,les sociétés commerciales,les cabinets professionnels,les experts et les groupements d’experts.

Les relations des ONG avec chacun de ces acteurs ou type d’acteurs auraient pu faire l’objet d’une analyse à part entière. Ce n’est pas cependant l’objet de ce mémoire, qui y fait néanmoins une référence utile pour une compréhension globale des jeux d’acteurs et des différents leviers dont ils peuvent jouer.

Les négociations entre ONG et Commission Européenne

Cadre d’analyse du dialogue entre ONG et Commission

Suit une analyse des jeux de négociation existant entre les ONG et la Commission Européenne. Cette analyse se construit à partir d’une démarche d’observation, portant sur certains sujets de négociation retenus car fréquemment évoqués par les acteurs concernés lors d’interviews. Globalement, le mémoire se concentre sur trois champs principaux de négociation :

• les options de la politique de développement

• l’application de la réforme dans la gestion de cette politique (sur la base de principes proposés par la Commission)

• les rapports entre la Commission et les ONGD

Le fait que ce troisième point apparaisse, aux yeux des acteurs interrogés, comme un enjeu-clé des négociations, souligne à quel point les relations entre acteurs et système sont en elles-mêmes consommatrices d’énergie et au centre des stratégies de ces acteurs : l’action de l’acteur sur le système semble ici ne rien avoir de marginal mais ressort au contraire comme étant l’un des points clés de ses stratégies, voire de son identité en tant qu’organisation, tant pour la Commission que pour les ONG. Néanmoins, le directeur d’une fédération d’ONG souligne : « notre cible première, ce sont les fonctionnaires en charge de la politique de développement et non ceux chargés du dialogue avec la société civile, dont l’intérêt est surtout la facilitation des rapports qu’ils permettent » . La limite entre fins et moyens existe donc dans les représentations des différents acteurs, ce qui ne les empêche pas d’aspirer à agir parallèlement sur ces deux plans.

Les points de friction

On peut souligner à ce sujet quelques uns des points saillants sur lesquels l’évolution des rapports ONG/Commission achoppe :

• la légitimité/représentativité des ONG dans le cadre d’un dialogue entre la Commission et la société civile. Ainsi la Commission privilégie-t-elle le dialogue avec les réseaux, familles ou plates-formes d’ONG, tout en rappelant que les ONG correspondent à une partie seulement de la société civile.

• la notion de « bonne gouvernance » dans son volet « dialogue avec la société civile » , avec l’acceptation que chacun des acteurs peut avoir de ces termes : participation, consultation, concertation sont autant de degrés d’une relation à l’équilibre variable. Au-delà de l’aspect formel des termes employés, ces distinctions, selon leur degré d’institutionnalisation, peuvent être sources de malentendus, de frustrations parfois. Pour le moins, elles ont des conséquences directes sur les stratégies de lobbying adoptées par les ONG, l’interlocuteur privilégié étant celui qui semble le mieux ancré dans une démarche de dialogue.

• Commission et ONG s’accordent sur la nécessité, pour les ONG, de pouvoir présenter des positions et un discours cohérents. A l’époque de la rédaction de ce mémoire, cela incite la Commission à encourager le CLONG (Comité de Liaison des ONG) et à transiter essentiellement par cette structure. Notons ici que l’auteur du mémoire travaille désormais auprès de CONCORD (Confédération Européenne des ONG), qui a remplacé le CLONG.

• Enfin chaque acteur estimant que son vis à vis a besoin de ce dialogue, ONG et Commission sont en désaccord récurrent sur la prise en charge des frais liés à son organisation.

Néanmoins, l’auteur souligne qu’au-delà de ces divergences, « les deux acteurs s’accordent à penser qu’il faut une meilleure structuration de leurs relations » ² , qui passe par une mise en cohérence en interne de chacun de ces acteurs. La question du dialogue entre différents acteurs pose donc clairement la question de la gouvernance interne de ces acteurs et de leur capacité à établir une relation avec d’autres.

Par ailleurs l’auteur souligne l’importance des liens de dépendance qui unissent les deux types d’acteurs, en termes financiers pour les ONG, mais aussi, et de manière réciproque, en termes d’échange d’information et de légitimité de leur action dans un cadre plus global. L’analyse de ces liens de dépendance laisse apparaître les attentes réciproques des acteurs, sur la base desquelles leurs relations se tissent.

Les modes de dialogue et de négociation

D’un point de vue plus technique, l’auteur se penche ensuite sur les tactiques adoptées par les acteurs, toujours selon une méthode inductive, du micro au macro, en reprenant les paramètres d’analyse définis par Nicole Aubert, pour qui la tactique est : « la maîtrise des différentes phases de la négociation et leur articulation : ... l’organisation de la négociation, le déroulement de la négociation, l’exploitation après coup de la négociation. » ³

L’auteur distingue ici court et long terme, en soulignant que les réunions entre ONG et Commission ne sont que rarement des « négociations » à proprement parler, dans la mesure où « les ONG n’ont pas de réel pouvoir sur les propositions de la Commission » ⁴. En revanche, l’analyse des tactiques d’influence à plus long terme, et notamment des techniques de lobbying adoptées, s’avère assez révélatrice des rapports entretenus par les acteurs. De natures organisationnelles distinctes, ONG et Commission ont des « cultures » sensiblement différentes dans leurs façons de présenter les problèmes et d’en envisager les solutions. Là où la Commission, notamment sous l’effet d’une organisation interne très sectorisée, a tendance à adopter une lecture « point par point » des questions et des « solutions » , les ONG auront davantage tendance à une approche systémique, plus intégrée, mais souvent aussi plus « idéologique » et/ou moins pragmatique.

Mais de manière générale, l’auteur souligne ceci : « La relation s’inscrivant dans la durée, tant les ONG que la Commission privilégient les résultats de type « win-win » dans le cadre de leurs réunions. (...) en-dehors du cadre des réunions, ce peut ne pas être le cas. Il ne faut pas oublier le pouvoir d’orientation de l’opinion publique des ONG et leur capacité à descendre dans la rue pour interpeller la Commission en dehors des liens du dialogue. » ⁵

Enfin, la capacité de chaque organisation à exploiter les négociations a posteriori détermine également en partie l’équilibre entre les acteurs. Il semblerait notamment que les ONG soient à même de fournir des comptes-rendus réguliers et fidèles des réunions avec la Commission, ce qui leur permet en interne de « rendre-compte » à leurs membres, et en externe de s’accorder avec la Commission sur les avancées et les points devant faire l’objet de nouvelles discussions.

Evaluation du dialogue entre les ONG et la Commission

A l’issue de cette réflexion sur les relations entre la Commission et les ONG, l’auteur procède, sous forme de tableau ⁶ , à une évaluation du dialogue établi entre ces acteurs, sur la base de la définition du terme de « dialogue » du Lexique de Politique de Dalloz : « Dans les relations internationales actuelles, désigne un type de négociations moins formel que les négociations diplomatiques au sens strict, se caractérisant par une souplesse dans l’organisation et le fonctionnement. Le dialogue a moins pour but de parvenir à un résultat précis qu’à une meilleure connaissance et une plus juste appréciation des partenaires et de leurs problèmes » .⁷

Les limites du dialogue

Il ressort notamment de cette évaluation que les ONG comme la Commission voient dans ce dialogue quelque chose de nécessaire et de positif, mais que leurs appréciations divergent sur les processus de consultation et « la conception des nécessités et des limites du dialogue » .

Les limites du jeu de chaque acteur dans ce type de relation sont définies par ce que l’auteur appelle la « zone d’incertitude » . Par un jeu de dépendances et de pouvoirs, chaque acteur peut avoir sur l’autre un ascendant partiel lorsqu’il a davantage de certitudes. Ces certitudes peuvent concerner le niveau financier, opérationnel, normatif ou encore décisionnel : dans tous ces domaines, l’acteur qui « sait » prend la main. L’auteur souligne néanmoins que cette notion de « certitudes » doit être nuancée, car les craintes et les a priori jouent un rôle essentiel dans la délimitation des zones d’incertitude de chaque acteur.

Ainsi la Commission craint, intuitivement, de voir les ONG jouir d’une influence sans commune mesure avec leur représentativité ; elle craint également leur multiplication, et les difficultés que cela engendre dans la gestion de leur consultation ; elle craint enfin de manière diffuse que des ONG ne se créent dans l’unique but de bénéficier de financements de la Commission.

A l’inverse, les ONG voient souvent dans la Commission un monstre bureaucratique, dominé par les enjeux commerciaux et diplomatique et n’acceptant avec elles qu’un dialogue de façade.

Caractérisation des relations entre les acteurs ONG et Commission

L’auteur essaie de tirer de ses observations les traits saillants caractérisant les relations entre les ONG et la Commission européenne. Pour ce faire, elle utilise et conjugue deux modèles principaux : le modèle de Crozier et Friedberg, et le modèle de Pierre Lascoumes.

Crozier et Friedberg identifient trois types de relations possibles entre acteurs : client / relais / fournisseur.

Pour l’auteur, la Commission est à la fois client (à la recherche d’ONG pour affecter son budget), fournisseur (de fonds) et relais (relais des positions des ONG auprès d’autres institutions). Les ONG sont quant à elles à la fois relais (relais partiels de la société civile) et fournisseurs (en tant qu’opérateurs de développement).

Néanmoins, l’auteur souligne à juste titre que ces catégories sont insuffisantes pour caractériser de manière fidèle les relations entre la Commission et les ONG.

L’auteur s’appuie donc par ailleurs sur la typologie établie par Pierre Lascoumes ⁸, selon qui les relations entre les ONG et les autorités peuvent être classées selon quatre catégories :

• relation d’exclusion

• relation de marginalisation

• relation instrumentale

• relation de phagocytage

L’auteur précise que dans leurs relations avec la Commission, le premier type de relation (l’exclusion) n’est pas pertinent, mais que les trois autres types de relations peuvent être rencontrés suivant l’ONG considérée.

Enfin, pour rendre compte de la diversité des relations possibles, l’auteur propose trois autres catégories de relations :

• les relations de « co-opétition »  : « Nouveau modèle économique dans lequel des réseaux d’acteurs concurrents coopèrent pour créer un maximum de bénéfices dans leur sphère d’activité. » ⁹

• les relations « de facilitation et de médiation »

• les relations « tutoriales »  : « diffusion de la connaissance [par les rencontres et les échanges] qui, comme l’exprime un ex-administrateur de la Direction Générale TRADE, « contribue à une compréhension plus large des problèmes du développement à l’intérieur de la Direction Générale »  » .

L’auteur conclut cette partie du mémoire en soulignant qu’ « il n’y a pas de processus linéaire de passage d’un type de relation à un autre, mais bien plutôt une pluralité de relations, caractérisées par l’échange, l’instrumentalisation et la dépendance, variable en fonction des besoins et des objectifs de la Commission ainsi que des motivations des ONG considérées. » ¹⁰

Notes :

¹ Voir note de lecture n°54 : Les ONG comme "groupes d’influence" auprès de la Commission Européenne : structures, objectifs, cibles et contraintes.

² PHILIPPART Agnès, Bilan et perspectives des moyens d’influence politique des ONG de développement envers la Commission Européenne ; Bruxelles, Institut EIPA, 2002, p. 85

³ AUBERT Nicole et al., Management : aspects humains et organisationnels, PUF, Paris, 1996.

⁴ PHILIPPART Agnès, Op. Cit., p.92

⁵ PHILIPPART Agnès, Op. Cit., p. 93

⁶ PHILIPPART Agnès, Op. Cit., p. 94 à 96

⁷ DEBBASCH Charles et aL., Lexique de politique, Paris, Dalloz, 1992, p.148.

⁸ LASCOUMES Pierre, L’éco-pouvoir, Paris, Editions La Découverte, 1994

⁹ PHILIPPART Agnès, Op. Cit., p. 102

¹⁰ PHILIPPART Agnès, Op. Cit., p. 103